【案例特點丨本項目是美國馬薩諸塞州首個采用ppp模式的公路項目。馬薩 諸塞州為此進行了特別立法，允許創(chuàng)新融資方式，由社會資本按照美國相關(guān)規(guī)定 發(fā)行30年期免稅債券融資，并由州政府負責逐年償還。雖然政府仍承擔絕大部分 融資風險，但攤薄了預算支出壓力。同時，政府和社會資本PPP經(jīng)驗不足，合作 關(guān)系不成熟，造成項目拖延，雙方在完成公路的修繕擴建后就結(jié)束了 PPP合同， 未能實現(xiàn)立法允許的設(shè)計一建造一運營一維護（DBOM)特許經(jīng)營模式，也因此 不涉及通行費支付方式。
U. S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships a- round the World. 2007. 3 -51 至 3-62.
一、項目概述 (一）項日背景
3號公路北段始建于20世紀50年代，是美國馬薩諸塞州一條連接波 士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路。該公路設(shè)計為四車道一級公 路，但在封閉性和一些設(shè)計特性方面（如路肩寬度）未達到美國州際標 準。該公路作為各類車輛往返新罕布什爾州和馬薩諸塞州東部的主干道， 是連接新罕布什爾州南部郊區(qū)社區(qū)、馬薩諸塞州北部和波士頓周圍主要就 業(yè)中心之間的交通要道。
自建設(shè)初期，該道路的維護工作由馬薩諸塞州交通行政辦公室/公路 局(EOT/MassHighway,以下簡稱"州公路局"）負責。20世紀80、90 年代，隨著車流量的增加，公路路況日益惡化，但由于州政府預算緊張， 各類公路、橋梁的拓寬和維修遲遲難以啟動，包括該公路在內(nèi)的諸多項目 修繕工作已被推遲十年以上。
20世紀90年代后期，州公路局開始為這些項目尋求其他的融資和交 付方式，旨在不影響州內(nèi)路橋工程建設(shè)的基礎(chǔ)上推進道路維修。3號公路 北段因為年久失修，急需修繕和拓寬而成為首選項目。
通過1999年的特別立法，州公路局獲得了創(chuàng)新項目融資和交付方式 的權(quán)力，包括：（1)為項目安排長期免稅融資；（2)可與社會資本方簽 訂特許經(jīng)營合同，授予特許經(jīng)營權(quán)，以將項目開發(fā)為設(shè)計一建造一運營一 維護（DBOM)模式；（3)與社會資本方對公路沿線進行聯(lián)合開發(fā)，并 共享收益。在政府缺乏改善公路資金的情況下，上述措施對推進這個價值85億美元的項目有著相當重要的意義。
2000年8月，該項目計劃啟動實施，擬首先通過設(shè)計一建造（DB) 模式修繕和拓寬3號公路北段。由于政府方和社會資本之間關(guān)于項目范 圍、成本和進度等方面的預期存在不一致，DB合同被推遲了三年才簽 汀。并且由于這一問題，在2006年底完成建造后，州公路局不愿意在合 同中再增加運營和維護條款。
(二）項目范圍
3號公路北段修繕項目包括以下部分：
修復連接馬薩諸塞州伯靈頓95/128干線到新罕布什爾州邊界的21 英里路段；
由4車道拓寬為6車道，另外增加10英尺寬的路肩；
重建公路沿線47座已經(jīng)損壞且需要拓寬的橋梁；
改造13個交叉路口，以提高公路的承載量，同時將配套設(shè)施升 級，以符合現(xiàn)行的設(shè)計和運營標準；
建造停車換乘設(shè)施；
在公路沿線安裝光纖電纜，以滿足州公路局的通信需求，并可以 出租給私營電信供應(yīng)商。
(三）項日日棟
通過拓寬車道減少擁堵、節(jié)省交通時間，為使用者提供更高水平 的服務(wù)；
使以前因為3號公路的過度擁堵而繞道行駛的車輛重新選擇該公 路行駛，緩解其他道路的交通壓力；
通過修繕公路沿線的陳舊路段、橋梁和交叉路口，提升道路交通 安全性。
(一）主要參與方
州公路局作為政府方，負責項目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證。
以現(xiàn)代大陸工程公司為首的項目承包人團隊（以下簡稱現(xiàn)代大陸 團隊），包括：
建設(shè)：現(xiàn)代大陸工程公司
設(shè)計：URS公司和朱迪思工程公司
交通管理：VHB公司
質(zhì)量保證：Keville公司
運營和管理：羅伊約根森聯(lián)合公司環(huán)境合規(guī)性：智能協(xié)會，環(huán)境顧問社區(qū)外展：里根通訊及桑伯爾尼集團 融資：所羅門美邦 法律顧問：欣克利，艾倫斯奈德債券法律顧問：明茲萊文
(二）風險分叔
馬薩諸塞州政府承擔了絕大部分融資風險。在本項目DB模式下，現(xiàn) 代大陸團隊主要承擔了項目成本、進度和質(zhì)量相關(guān)的風險。
(一）項日準備
20世紀90年代末，馬薩諸塞州州長、議會以及州公路局都意識到3 號公路北段的修繕工程至關(guān)重要。但由于州政府交通領(lǐng)域的財政資金緊 張，他們認為3號公路北段的修復項目應(yīng)該利用社會資本進行融資，并通 過創(chuàng)新方式推進項目實施，而不是從馬薩諸塞州其他的公路和橋梁項目中 獲取資金。但是，州公路局在法律上無權(quán)采用PPP模式利用社會資本融 資，或者改變設(shè)計一招標一建造這一傳統(tǒng)的政府提供方式。因此需要進行 特殊立法賦予州公路局權(quán)力以推進項目實施。
(二）立法過程
1999年8月，馬薩諸塞州立法機關(guān)通過特別立法，使該項目在采購 和融資方式上享有法律豁免權(quán)。立法允許州公路局就項目的設(shè)計一建造部 分進行招標，投標人要在一個單一的采購程序下對項目進行綜合設(shè)計和建 造，并規(guī)定在政府同意的前提下，中標人可以運營并維護這些設(shè)施。特別 立法使州公路局能夠根據(jù)最優(yōu)原則選擇社會資本方。除價格外，選取的標 準還包括：
設(shè)計方案的質(zhì)量；
項目整體交付日程表；
建造期間維持交通的方法；
質(zhì)量保證和質(zhì)量控制的方法；
獲得環(huán)保許可的方法；
提出的融資計劃（不包括過路費）。
此外，特別立法還鼓勵社會資本方設(shè)立特殊目的公司來保證項目融 資，同時允許政府與社會資本方對收入進行分成，以降低政府成本。
(三）文付
項目完工之后，州公路局接管了公路的運營和維護。
現(xiàn)代大陸團隊組建了 3號公路北段交通改善協(xié)會來為項目融資。這是 一家非盈利機構(gòu)，采用"63 -20"組織形式，按照美國國稅局相關(guān)規(guī)則， 可發(fā)行免稅債券。
3號公路北段交通改善協(xié)會發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付 項目施工階段的設(shè)計、建造和維護費用，由州政府利用與年度支付計劃關(guān) 聯(lián)的預算撥款進行償付。由此形成了社會資本負責融資、政府負責實際出 資的模式，這有利于加快交付進度并控制項目成本。
同時，現(xiàn)代大陸團隊還通過以下策略加強項目的融資能力：
由3號公路北段交通改善協(xié)會為債券購買保險，使債券被惠譽和 標準普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；
由現(xiàn)代大陸公司擔任項目風險的共同保險人；
在州政府會計年度后期交付租金，以消除對流動性償債準備金的 需求；
由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購買協(xié)議的預付資金；
委托獨立機構(gòu)負責在項目建設(shè)期內(nèi)管理債券融資資金的支出。
此外，雙方還約定了經(jīng)營收益共享機制，以進一步激勵現(xiàn)代大陸團 隊，例如：
服務(wù)區(qū)的建設(shè)和轉(zhuǎn)租；
公路沿線多余的地下光纜的出租；
公路航空業(yè)務(wù)權(quán)的租賃。
然而，由于現(xiàn)代大陸團隊在設(shè)計一建造合同中沒有完全履行自身義 務(wù)，因此，無法完全行使這些權(quán)利并享受到收益。
五、項目現(xiàn)狀和關(guān)鍵問題
(一）項日現(xiàn)狀
項目于2000年8月開始，原計劃用時42個月，于2004年2月完成 施工。但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團隊在項目范圍、成本和進度上產(chǎn)生分 歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時產(chǎn)生分歧又未能及時解決，導致項目進 度被迫放緩。當因各種問題延誤項目啟動和最終驗收時，這些沖突表現(xiàn)得 尤其明顯。項目完工日期因此而被推遲了近三年時間。
項目資金投人為3. 85億美元，包括設(shè)計成本、建造成本、施工期間 的維護（除冰雪控制）成本、光纖光纜的安裝成本以及融資成本。隨著 項0的進行，項目預算根據(jù)州公路局批準的項目范圍調(diào)整為3. 88億美元。
根據(jù)合同條款，由于項目無故超出合同約定的時間進度，州公路局可 按照每天丨0 450美元的標準，最多收取365天的違約金。經(jīng)估算，現(xiàn)代 大陸團隊違約金支付金額為380萬美元，約占項目總成本的1%。項目于 2006年底完成，比原計劃晚了 34個月。此外，現(xiàn)代大陸團隊一直無法獲 得政府立法授予的私人開發(fā)權(quán)利，而其原本希望借助這些權(quán)利以獲取利 潤，彌補項目成本，并與承包商分享這些權(quán)利以激勵其工作。
考慮到項目實施中遇到的困難，州公路局不打算將現(xiàn)代大陸團隊的DB 合同擴展為一個全面的DBOM合同，但與現(xiàn)代大陸團隊繼續(xù)簽訂了一個為 期18個月的增補合同，花費數(shù)百萬美元在公路沿線設(shè)計和建造噪音墻。
盡管存在各種困難和延期，但該項目對PPP的所有成員來說都是一 次鍛煉。如果使用傳統(tǒng)的方法，項目需十年才可能完成。隨著項目接近尾 聲，州公路局可將這個項目的經(jīng)驗教訓用于其他項目，以充分利用有限公 共資源有效地開發(fā)和管理更多項目。
(二）共鍵問超
傳統(tǒng)的設(shè)計一招標一建造（Design-Bid-Build，DBB)模式中項目交付 的一個重要特征是，項目從設(shè)計開始到建造結(jié)束，政府對項目的結(jié)果承擔 主要責任。傳統(tǒng)模式需要大量的報告、質(zhì)量保障和控制活動來確保承包商 能夠在按時、不超支、符合標準且保證質(zhì)量的情況下交付項目，因此需要 較長的時間。為了更大程度地提高設(shè)計和建造過程的一體化，降低項目成 本，加快項目交付，州公路局和現(xiàn)代大陸團隊簽訂了 PPP協(xié)議，約定后 者對項目結(jié)果承擔更多責任。
由傳統(tǒng)的DBB轉(zhuǎn)為PPP模式顯示了政府和社會資本方觀念上的轉(zhuǎn) 變。但是，由于州公路局和現(xiàn)代大陸團隊都沒有管理這類具有靈活性、 適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗，現(xiàn)代大陸團隊也從未對項目結(jié)果承 擔過如此重大的責任。此外，雙方的不信任感依然難以調(diào)和，尤其是現(xiàn) 代大陸團隊希望在DB合同中進行成本和時間進度的調(diào)整時，雙方矛盾 更加突出。
(三）挑成和啟對措施
資金風險
3號公路修繕工程的主要問題是資金問題。由于其他優(yōu)先級別較高的 項目占據(jù)了公共資金，因此，立法機構(gòu)進行了特別立法授權(quán)州公路局通過 創(chuàng)新的融資方法為項目的設(shè)計和建造進行融資。通過建立非盈利機構(gòu)發(fā)行 長期免稅債券成功進行了融資，化解了資金風險。
法律問題
州公路局最初沒有使用創(chuàng)新的融資和交付方式的法律權(quán)力。在州長的 支持下，立法機關(guān)最終通過了特別立法，允許該項目通過DB或DBOM方式進行交付，并且可以建立非盈利機構(gòu)來發(fā)行長期免稅債券進行融資。
技術(shù)風險
由于道路老化需要修繕和拓寬，因此該項目對于州公路局和現(xiàn)代大陸 團隊都存在許多技術(shù)風險，如：
獲得環(huán)境許可證的難度，包括得到當?shù)丨h(huán)保法律和修正案的許可；
根據(jù)巳完成的項目設(shè)計獲得拓寬公路所需用地的時間和成本的不 確定性；
在建造過程中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)場情況的潛在問題，如危險品、增加的地下 公用設(shè)施、巖石；
滿足合同約定的項目質(zhì)量、時間安排和成本限制等要求的能力。
州公路局負責為項目取得各種許可證，保留項目所需財產(chǎn)的征用權(quán)。 現(xiàn)代大陸團隊負責根據(jù)項目設(shè)計完成后發(fā)生的變化，為州公路局提供修改 原有許可證的申請文件。
申請財產(chǎn)征用權(quán)所需時間比預計的要長，這在一定程度上導致了項目 完工時間的延遲。項目額外用地所需的費用由州政府額外籌集，以消除合 同中對項目用地費用估計的不準確性。
對于建造過程中在施工地點發(fā)現(xiàn)危險物品的風險，由現(xiàn)代大陸團隊和 州公路局共同承擔，這有效降低了這些危險物品的處置成本?，F(xiàn)代大陸團 隊在合同報價中考慮了剩余風險等因素。
成本風險
成本風險可通過以下機制降低：
使用DB合同，該合同可將大部分成本風險交由承包商承擔；
為項目統(tǒng)一單位價格；
在合同中注明基于績效付費；
由州公路局通過現(xiàn)場驗收保障工程質(zhì)量。
管理問題
新的項目交付方式對州公路局是一大挑戰(zhàn)，例如新的采購流程、一體 化設(shè)計和建造流程、支付結(jié)構(gòu)調(diào)整空間減少，以及州公路局單獨提供質(zhì)量 保障等。政府和社會資本的合作能力決定著能否共同實現(xiàn)項目目標。
負責該項目的州公路局工作人員最初沒有既定的采購及合同管理流程 或手冊可參考，難以在流程上確保現(xiàn)代大陸團隊遵守合同。針對這一問題, 州公路局聘請了高水平的設(shè)計和建造團隊負責監(jiān)督工作。但是現(xiàn)代大陸閉 隊對DB交付模式的經(jīng)驗不足，對合同要求承擔的更大責任也不熟悉。因 此，州公路局的監(jiān)督團隊和現(xiàn)代大陸團隊之間難免會產(chǎn)生矛盾和沖突。 州公路局采用了以下方式來嘗試解決問題：
在項目之初聘用有經(jīng)驗的合作者推動項目實施；
盡早召開研討會，使項目的參與者熟悉PPP的概念和方法；
在2005年全年定期召開常務(wù)會議；
在整個項目期內(nèi)，每周召開內(nèi)部會議，每兩周上報項目情況；
鼓勵州公路局的工作人員根據(jù)現(xiàn)場情況做出決策，以加快項目開 發(fā)進程和解決問題，盡管做出了上述努力，但由于項目范圍、職責，以及現(xiàn)代大陸團隊申 請工作日程調(diào)整的能力有限、項目方法和成本補償問題，項目的實際進展 與預期仍然存在很大差異。因此，降低了該項目的合作效率，造成了項目 延期，現(xiàn)代大陸團隊也為此支付了違約金。
由于現(xiàn)代大陸團隊之前在與州政府合作的另一項目（中央干道/隧道工 程）中，已熟悉了傳統(tǒng)DBB流程和合同管理員的有限審查，因此在3號公 路項目中，難以適應(yīng)監(jiān)督團隊實施的嚴格審查。這導致州公路局的監(jiān)督人 員與現(xiàn)代大陸團隊高層代表之間就時間和成本調(diào)整問題多次發(fā)生沖突。
若這些問題能在項目實施之前在文件中進行明確規(guī)定，政府方和社會 資本方就能理解彼此的期望，也能了解項目成本和時間調(diào)整問題所允許的 靈活度。此外，一個精煉且正式的問題解決流程可以使問題得到更快解 決，減少項目的延誤。
六、經(jīng)驗教訓
本項目是馬薩諸塞州為加快交通改善而提出的一個獨特而大膽的決
本案例經(jīng)驗教訓來自英文原文。 定，使用創(chuàng)新的融資和交付方式。這包括第一份公路設(shè)計一建造合同，第 一個通過"63 -20"公益組織融資的項目，第一個為加快項目交付的PPP 安排。雖然該項目在預算內(nèi)建成，符合州公路局的設(shè)計標準和施工規(guī)范， 但由于政府和社會資本在運用這一新方法的過程中遇到了困難，導致項目 完成時間被嚴重拖延。這說明州公路局和現(xiàn)代大陸團隊之間的合作關(guān)系仍 不夠成熟。如果州公路局和現(xiàn)代大陸團隊在PPP項目上有更豐富經(jīng)驗， 雙方將更容易識別不合格工作，減少額外成本，確保項目進度，并及時解 決問題。PPP模式成功的一個先決條件是：項目參與方應(yīng)清楚地了解各自 的角色、責任、風險和回報，以及項目合同的靈活程度。
