PPP大整頓后，2018年這些紅線踩不得！
2017-12-29
PPP模式，即政府與社會(huì)資本合作的英文縮寫。截至2017年9月末，全國PPP綜合信息平臺(tái)中的入庫項(xiàng)目合計(jì)14,220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬億元，PPP勢(shì)頭正猛。
然而就在近日，財(cái)政部、國資委接連下發(fā)通知，PPP的“寒冬”來臨：
11月10日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理的通知》財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)。
92號(hào)文對(duì)不符合七種情況之一的PPP入庫項(xiàng)目進(jìn)行集中清理：
1、不適宜采用PPP模式實(shí)施；
2、前期準(zhǔn)備工作不到位；
3、未按規(guī)定開展“兩個(gè)論證”；
4、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施；
5、不符合規(guī)范運(yùn)作要求；
6、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保；
7、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開。
同時(shí)，明確對(duì)“不適宜采用PPP模式實(shí)施、前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制”的PPP項(xiàng)目禁止入庫，政府付費(fèi)類項(xiàng)目將審慎開展。
11月17日，國資委印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)，明確表示：
1、嚴(yán)禁開展不具備經(jīng)濟(jì)性的項(xiàng)目，杜絕盲目決策，遏制短期行為；
2、不得參與付費(fèi)來源缺乏保障的項(xiàng)目；
3、嚴(yán)格規(guī)?？刂?，防止推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；
4、資產(chǎn)負(fù)債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的集團(tuán)子企業(yè)不得單獨(dú)投資PPP項(xiàng)目；
5、不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營的項(xiàng)目；
6、不得通過引入“名股實(shí)債”類股權(quán)資金或購買劣后級(jí)份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)；
7、不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；
8、風(fēng)險(xiǎn)化解前，該停堅(jiān)決停止，未開工項(xiàng)目不得開工。
192號(hào)文的印發(fā)讓PPP市場(chǎng)格局風(fēng)云突變，其引起的震動(dòng)不亞于92文，要知道，PPP項(xiàng)目一半以上都是以央企/國企為主。
PPP項(xiàng)目大清理、限制央企參與。各部委頻出新政，背后的主要原因是什么？
控制地方政府債務(wù)
地方政府債務(wù)的具體數(shù)額到現(xiàn)在為止還不是很清晰，但是可以明確的是地方政府債務(wù)已經(jīng)引起國家的高度重視：
01
12月22日，財(cái)政部對(duì)外通報(bào)，江蘇、貴州兩省近期查實(shí)多起地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保問題，除責(zé)令限期整改，還依法依規(guī)對(duì)70多名相關(guān)責(zé)任人啟動(dòng)問責(zé)程序，給予行政開除、行政撤職、降級(jí)等不同程度處分。
02
12月23日，審計(jì)署審計(jì)長胡澤君在全國人大常務(wù)會(huì)所做的報(bào)告中明確表示，堅(jiān)決打消地方政府中央會(huì)買單的”幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)地方兜底的“幻覺”。
地方政府債務(wù)主要是由于個(gè)別地方政府通過融資平臺(tái)公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)等方式違法違規(guī)或變相舉債形成，其可能會(huì)引起的系統(tǒng)性金融性風(fēng)險(xiǎn)已不容忽視。
為此，財(cái)政部表示，除適度增加地方政府債務(wù)限額外，規(guī)范地方政府規(guī)范運(yùn)用PPP、政府投資基金等方式成為了重中之重。
哪些PPP紅線不能踩？
最近的92號(hào)文，此前的50號(hào)文、87號(hào)文，PPP不斷的在規(guī)范中發(fā)展。結(jié)合這些文件，PPP參與各方不應(yīng)該碰的紅線有：
（1）政府投資基金
1、地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金；
2、嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；
3、除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得：
——以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金
——以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失
——以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益
——對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
（2）PPP
1、不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項(xiàng)目等；
2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的；
3、僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容的；
4、新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的；
5、涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的；
6、未通過物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的或雖已開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，但評(píng)價(jià)方法和程序不符合規(guī)定的；
7、通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；
8、政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；
9、項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的；
10、入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；
11、尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級(jí)政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；
12、項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的；
13、未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的；
14、采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；
15、采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會(huì)資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；
16、違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的；
17、由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會(huì)資本投資本金或兜底本金損失的；
18、政府向社會(huì)資本承諾固定收益回報(bào)的；
19、政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；
20、存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的；
21、違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；
22、未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時(shí)充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。
（3）政府購買服務(wù)
1、不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
2、嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)嘗通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
3、嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目；
4、嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購買服務(wù)范圍；
5、地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；
6、地方政府及其部門不得通過政府購買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資；
7、地方政府及其部門不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資；
8、年度預(yù)算未安排資金的，不得實(shí)施政府購買服務(wù)。
這些紅線很有可能成為國家在2018年的管控重點(diǎn)，PPP最終還是會(huì)回歸本質(zhì)。
哪類PPP項(xiàng)目參與應(yīng)謹(jǐn)慎？
財(cái)政部已經(jīng)通過92號(hào)文重申，財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目入庫和實(shí)施的前提條件。因此，當(dāng)?shù)胤截?cái)政收入和基建需要的資金總量不匹配、甚至完全背離的一些項(xiàng)目應(yīng)該謹(jǐn)慎。
今年11月被曝光的包頭地鐵叫停一事，就是一個(gè)很好的例證。
包頭市規(guī)劃了總長度達(dá)182.5公里的六條地鐵項(xiàng)目，總投資為305.52億元，其中由包頭市地方財(cái)政的資本金部分為122.21億元。但是開工建設(shè)僅2個(gè)多月的時(shí)間就被高層叫停了。叫停后，對(duì)當(dāng)?shù)鼗?xiàng)目采取了“暫緩一批，取消一批”的做法。
包頭地鐵投入和政府收入并不匹配。按照內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府官網(wǎng)公布的包頭市2016年預(yù)算執(zhí)行情況顯示，2016年包頭市一般公共預(yù)算收入為271.2億元。按照規(guī)劃，包頭市財(cái)政需要為地鐵建設(shè)籌措的資金約等于2016年包頭市近半年的公共預(yù)算收入。
中央叫停該地鐵工程，就是為了防止地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步加劇，尤其是地方財(cái)政收入和基建需要的資金總量不匹配甚至完全背離的一些項(xiàng)目。
類似包頭地鐵的案例，可能在今后還會(huì)出現(xiàn)。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目參與方，無論是建設(shè)方、承包商還是運(yùn)營方，應(yīng)審慎參與此類PPP項(xiàng)目。
同時(shí)，對(duì)地方政府財(cái)政依賴程度較高的政府付費(fèi)型PPP項(xiàng)目也應(yīng)謹(jǐn)慎。個(gè)別地方政府（成都）已經(jīng)發(fā)文表示，原則上不再實(shí)施完全依賴財(cái)政支出的政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目。
未來政府推出項(xiàng)目的核心訴求將從融資轉(zhuǎn)向運(yùn)營，那些公益性及具有現(xiàn)金流的環(huán)保、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目會(huì)密集推出及落地。
未來民企參與PPP機(jī)會(huì)
大哥央企，出身名門，身世顯赫；二哥國企，地方諸侯，雄踞一方；民營企業(yè)是小弟弟，來自民間，但很勤奮。但是除了勤奮，民企還有其他優(yōu)勢(shì)：
1、民企在屬地的營銷能力各方面比央企/國企強(qiáng)；
2、民企做同樣的建設(shè)，建安成本較低；
3、民企有靈活高效的決策資質(zhì)，有專門的運(yùn)營機(jī)構(gòu)。
此前人民日?qǐng)?bào)發(fā)文《PPP新政，民企能否順利接棒？》一文中表示：民資在PPP領(lǐng)域當(dāng)配角，是前期受央企“擠壓”所致，如果央企“讓出”空間、政府給出“便利”，民間投資將釋放出更強(qiáng)大動(dòng)力。
央企“讓出”空間——192文《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》，政府給出“便利”——發(fā)改委《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》，從國家政策層面，兩份文件已經(jīng)印發(fā)，接下來能否釋放民間更大動(dòng)力，讓我們拭目以待！
（來源：度川管理研究部）
