深化鐵路改革是攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)
2017-09-25
（原標(biāo)題：深化鐵路改革是攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)）
解筱文
最近關(guān)于鐵路深化改革的輿論成為熱點(diǎn)，眾說紛紜，各種觀點(diǎn)魚龍混雜，甚至有所謂的專家提出“拆分鐵路網(wǎng)”，民間層面擔(dān)憂鐵路私有化等等。作為在鐵路行業(yè)各主要層面從業(yè)超過20年，對(duì)鐵路發(fā)展研究評(píng)點(diǎn)10多年的觀察者，筆者認(rèn)為，當(dāng)前深化鐵路改革，應(yīng)該回答三個(gè)問題：一是為什么要深化改革？二是怎樣深化改革？三是改革責(zé)任誰來擔(dān)？
為什么要深化鐵路改革？
在中央全面深化改革的總目標(biāo)下，將國企改革目標(biāo)確定為“做強(qiáng)做優(yōu)做大國企”，這是討論深化鐵路改革的前提。學(xué)界和輿論界對(duì)推動(dòng)鐵路改革的動(dòng)因，歸納起來主要有四方面：一是巨額負(fù)債；二是壟斷經(jīng)營；三是效率效益低；四是體制僵化。
第一，從負(fù)債方面看，截至2017年上半年，中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）負(fù)債4.77萬億元，負(fù)債率64.9%。
以此數(shù)據(jù)倒求，可得出鐵總總資產(chǎn)約7.35萬億元。實(shí)際上，鐵總總資產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要高于此?！笆晃濉逼陂g，鐵路基本建設(shè)投資完成1.98萬億元，“十二五”期間完成投資3.5萬億元，2016年鐵路投資8015億元，2017年上半年完成投資3125億元。僅上述投資總計(jì)就達(dá)6.59萬億元。據(jù)2013年5月25日《人民日?qǐng)?bào)海外版》報(bào)道數(shù)據(jù)顯示，鐵總當(dāng)時(shí)總資產(chǎn)為20萬億。事實(shí)上，除鐵路線路之外，鐵總擁有的土地、場站、設(shè)備設(shè)施、技術(shù)等有形資產(chǎn)總額應(yīng)遠(yuǎn)超20萬億元。如果市場化評(píng)估，鐵總資產(chǎn)總額超過100萬億都可能。
為什么會(huì)出現(xiàn)如此大偏差，筆者認(rèn)為，除不可獲知的因素外，技術(shù)層面問題有兩方面。
一是鐵道部改制為鐵總后，資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)方式或存在嚴(yán)重問題，因?yàn)殍F路長期以來采用歷史成本法入賬，從而導(dǎo)致發(fā)布的資產(chǎn)總額46631.59億元的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)明顯嚴(yán)重縮水。比如，50年前建成1000公里普速鐵路，每公里造價(jià)是50萬元，那么該資產(chǎn)被記為5億元。50年后的現(xiàn)在，該資產(chǎn)累計(jì)扣除折舊，不僅未增長，而且不足50萬元。但如今修建類似鐵路，每公里造價(jià)8000萬元，該鐵路投資則為800億元。這還不包括國家劃撥的鐵路沿線配套土地價(jià)值，而這塊資產(chǎn)額在鐵路則基本忽略不計(jì)，事實(shí)上是巨額資產(chǎn)。這就是鐵總資產(chǎn)被嚴(yán)重低估的重要原因。
二是鐵總經(jīng)營中，對(duì)自身資產(chǎn)掌握不清，統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)。據(jù)筆者所知，一些所屬企業(yè)的合資公司（鐵路相對(duì)控股）、參股公司等資產(chǎn)并未并入鐵總，也未統(tǒng)計(jì)到地方政府，導(dǎo)致鐵總資產(chǎn)未能全面統(tǒng)計(jì)匯總。
據(jù)國資委在國新辦新聞發(fā)布信息，2017年3月末，中央企業(yè)負(fù)債率66.5%，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控。那么鐵總64.9%的負(fù)債率，也是可控的。如果以鐵總20萬億資產(chǎn)保守計(jì)算，截至2017年6月底，鐵總資產(chǎn)實(shí)際負(fù)債率23.9%，更應(yīng)該是可控的。
如果有所謂的專家認(rèn)為，鐵路資產(chǎn)負(fù)載率還是高。那么筆者可以舉一個(gè)例子，看看鐵路建設(shè)所產(chǎn)生的負(fù)債到底是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，還是垃圾資產(chǎn)？詹天佑主持修建并負(fù)責(zé)的中國第一條鐵路京張鐵路總投資500萬兩白銀，1909年2月建成，距今超過108年，仍然在運(yùn)營。這一個(gè)世紀(jì)所產(chǎn)生的效益該有多大，資本回報(bào)率該有多高？
筆者認(rèn)為，以現(xiàn)有新建鐵路運(yùn)營效率效益超預(yù)期回報(bào)的情況，中國鐵路具有良好的循環(huán)再造能力，具有為國為民發(fā)展倍增優(yōu)良資產(chǎn)的能力，鐵路不存在資不抵債等危言聳聽的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
按照中國《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》（2016），到2025年，鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到17.5萬公里左右，大建設(shè)將告一段落。因2013年之前的大多數(shù)鐵路建設(shè)國鐵控股51%。所以，8年后的鐵總將處于全面盈利收獲期，屆時(shí)經(jīng)營收益和資產(chǎn)效益將巨大釋放。
第二，鐵路與其他運(yùn)輸方式存在市場化競爭關(guān)系。
客運(yùn)方面，鐵路與公路、航空、水運(yùn)、城市軌道交通等運(yùn)輸方式存在競爭，鐵路主要市場是中長途客流領(lǐng)域，航空是長途，公路和城市軌道交通為短途。2016年，全社會(huì)完成旅客周轉(zhuǎn)量3.12萬億人公里，其中，鐵路1.26億人公里，占40.4%；公路1.02萬億人公里，占32.9%。從數(shù)據(jù)看，鐵路與公路年客運(yùn)周轉(zhuǎn)量相差不大，若加上未全面計(jì)入的公路運(yùn)輸客流部分，兩者差距更小，呈現(xiàn)出平分秋色的市場格局。
貨運(yùn)方面，鐵路市場主要是大宗貨物領(lǐng)域，非大宗貨物、快遞物流領(lǐng)域主要是由公路、航空等物流絕對(duì)主導(dǎo)。2016年全社會(huì)完成貨物周轉(zhuǎn)量18萬億噸公里，其中,水運(yùn)9.54萬億噸公里，占52.8%；公路6.12萬億噸公里，占33.9%，鐵路2.38萬億噸公里，管道運(yùn)輸0.467萬億噸公里。由此看，鐵路并不是獨(dú)占鰲頭。
比較可見，如果要將鐵路定義為壟斷行業(yè)或企業(yè)，那也應(yīng)該是相對(duì)壟斷。退一步講，即便是壟斷，也未必不利國利民。壟斷有時(shí)在一定程度上有利于技術(shù)創(chuàng)新與進(jìn)步，有利于提高效率。放眼全球，在能源、信息、戰(zhàn)略資源等一系列關(guān)系國家安全的領(lǐng)域，幾乎所有的國家，國有控股和行業(yè)壟斷成了常態(tài)，因?yàn)閴艛嘤欣谝粐澜绺偁幜μ岣?。在此方面，美國相比中國，有過之而無不及。
第三，從效率效益方面看，鐵路并不是一些專家所謂的低效。據(jù)2016《中國鐵道年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年底，中國鐵路營業(yè)總里程12.09萬公里（復(fù)線率53.4%），美國22.82公里（復(fù)線率66%），中國鐵路營業(yè)里程不足美國的一半，復(fù)線率低于美國。
但是，通過數(shù)據(jù)分析，當(dāng)年中國鐵路貨物發(fā)送量是美國的1.96倍、俄羅斯的2.44倍、印度的3.47倍；貨物周轉(zhuǎn)量與美國持平，比俄羅斯多1033.4億噸公里，是印度的3.58倍；旅客周轉(zhuǎn)量是美國的115.8倍、俄羅斯的9.28倍、日本的4.59倍，超印度1億多人公里；客貨運(yùn)輸換算密度是美國的2.66倍、日本的2.05倍，比俄羅斯多105萬換算噸公里/公里，比印度多179萬換算噸公里/公里。
不僅如此，近十年來，就世界范圍而言，中國鐵路旅客周轉(zhuǎn)量、貨物發(fā)送量、貨物周轉(zhuǎn)量、換算密度世界第一。中國鐵路以占世界9%的鐵路，完成世界近30%客貨換算運(yùn)輸周轉(zhuǎn)量。如果以美國鐵路運(yùn)輸效率衡量，中國鐵路是以10萬多公里鐵路承擔(dān)了30萬公里以上鐵路任務(wù)量，等于中國少修10萬公里鐵路。按照每公里平均1億元的造價(jià)計(jì)算，不僅為國家節(jié)省10萬億元，還節(jié)約巨量土地等社會(huì)寶貴資源。
從經(jīng)營效益看，鐵總2016年總收入9074.48億元,2017年將突破1萬億。按照鐵路“十三五”規(guī)劃，2020年鐵總年總收入超過2萬億。從表面看，總收入與其總資產(chǎn)不匹配，凈利潤極低。但究其根本，鐵總和其他國有企業(yè)卻有特殊之處。
因?yàn)殍F總（原鐵道部）長期以來代表中央政府投資鐵路基礎(chǔ)建設(shè)、承擔(dān)公益性運(yùn)輸，也就是鐵路建設(shè)，名義上是國家投入，實(shí)際上絕大多數(shù)是需要鐵路企業(yè)自籌資金、銀行貸款等途徑進(jìn)行。在此情況下，鐵路建設(shè)不是按照企業(yè)效益最大化投入的，而是為了國家和人民群眾利益最大化建設(shè)投入的，并且還有嚴(yán)格市場價(jià)格管制。
很多投入效益，并不是體現(xiàn)在鐵路，而是體現(xiàn)更多行業(yè)和地域，讓全社會(huì)受益。根據(jù)中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院數(shù)據(jù)，鐵路投資與相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出比例為1∶10，鐵路有40%的投資通過材料費(fèi)、人工費(fèi)和人員費(fèi)等形式用在當(dāng)?shù)叵M(fèi)上。這種宏觀的收益，往往被輿論忽略，而一味指責(zé)鐵路狹義的資產(chǎn)資本收益率低。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅“十一五”“十二五”這十年，全國鐵路職工（以210萬人計(jì)），人均貢獻(xiàn)資金超過600萬元。如果以一個(gè)市場化程度高的中央企業(yè)衡量，就意味著這10年間，鐵路企業(yè)從業(yè)人員人均少收入至少600萬元。
因?yàn)椴魂P(guān)注這些巨大的“邊際效應(yīng)”和“沉默貢獻(xiàn)”，在一些媒體經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼里，面對(duì)國企，特別是中央企業(yè)，盈利能力強(qiáng)，被認(rèn)為“國進(jìn)民退”；盈利能力弱，則被認(rèn)為效率低下。筆者認(rèn)為，這是一種悖論。
第四，從體制方面看，鐵路確實(shí)存在政企不分問題，特別是原鐵道部管理模式。對(duì)此，社會(huì)輿論普遍認(rèn)為，鐵道部是所謂計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)“堡壘”，制約了行業(yè)和社會(huì)的發(fā)展，將本世紀(jì)初之前的鐵路發(fā)展滯后問題都?xì)w結(jié)于此，提出鐵路早應(yīng)深化改革發(fā)展。直至2013年3月次完成了頂層企業(yè)化改制。
但通過現(xiàn)實(shí)發(fā)展卻證明，在這種政企不分的體制下，中國鐵路卻取得了巨大發(fā)展成就，鐵路行業(yè)整體性走到世界前列，中國高鐵已是中國為數(shù)不多領(lǐng)先世界的發(fā)展成果。相反，一些深化改革行進(jìn)較早的行業(yè)和領(lǐng)域，卻業(yè)績平平，甚至發(fā)展成效甚微。
由此，筆者認(rèn)為，關(guān)于深化改革，令學(xué)界最尷尬的一個(gè)案例就是鐵路。它給進(jìn)一步深化國企改革，特別是鐵路改革提出了一個(gè)重要命題，就是下一步，當(dāng)如何深化國企改革，特別是鐵路改革？
鐵路改革走到今天，已完成鐵路辦社會(huì)相關(guān)系統(tǒng)剝離（1998年）、主輔分離（2003年）、頂層企業(yè)化改制（2013年），現(xiàn)進(jìn)入公司制改革階段。綜上所述，今天所面對(duì)深化鐵路改革，真正的原因不是因?yàn)槠湄?fù)債重、壟斷、效率低、體制不活，而是為了在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，加快公司化改制，適應(yīng)市場化發(fā)展，做強(qiáng)做大做優(yōu)鐵路，特別是加快發(fā)展以鐵路為核心的多式聯(lián)運(yùn)，做大做強(qiáng)現(xiàn)代物流，讓鐵路企業(yè)、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)更具有創(chuàng)造力。
怎樣深化鐵路改革？
從現(xiàn)在的鐵路實(shí)際看，2013年由鐵道部變身的鐵總，與其他早已完成企業(yè)化、市場化、資本化，甚至證券化改革的國企相比，“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”還在逐步理順中，市場化經(jīng)營發(fā)展機(jī)制還未成熟建立，公司制企業(yè)人事機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)所有制、資產(chǎn)監(jiān)督等制度都需要建立和完善，鐵總與各鐵路局、所屬公司的權(quán)力、業(yè)務(wù)、清算等界面還需進(jìn)一步明晰，鐵路整體效率效益提升還有較大空間，進(jìn)一步深化鐵路改革有利于促進(jìn)鐵路健康持續(xù)發(fā)展。但是，對(duì)于深化鐵路改革的路徑，應(yīng)有清晰的認(rèn)識(shí)。
深化鐵路企業(yè)改革，必須堅(jiān)持“六個(gè)有利于”。從中央層面看，必須堅(jiān)持“三個(gè)有利于”：有利于國有資本保值增值，有利于提高國有經(jīng)濟(jì)競爭力，有利于放大國有資本功能。這是中央實(shí)施做強(qiáng)做大做優(yōu)國有企業(yè)的重大戰(zhàn)略決策和推進(jìn)國有企業(yè)改革的原則。從國家和鐵路層面看，必須堅(jiān)持“三個(gè)有利于”：有利于保持路網(wǎng)完整性、有利于運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮、有利于提高運(yùn)輸效率。這是中國鐵路改革發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，是鐵路深化改革的底線，絕不應(yīng)突破。
深化鐵路改革是做大做強(qiáng)，而不是“拆分”。有專家認(rèn)為“鐵路深化改革的關(guān)鍵問題是鐵路網(wǎng)是否能夠拆分，這個(gè)問題不解決，鐵路改革重組就難以推進(jìn)；建立三大公司負(fù)責(zé)各自管內(nèi)的調(diào)度指揮，具有投資決策財(cái)產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場主體”等言論，純屬誤導(dǎo)輿論。
實(shí)際上，鐵路是傳統(tǒng)時(shí)代最特殊和最復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)，正因?yàn)橹袊F路網(wǎng)完整，規(guī)模效益才如此顯現(xiàn)。美國鐵路里程最多時(shí)高達(dá)40多萬公里，有6000多家鐵路公司，造成很多鐵路線重復(fù)建設(shè)，調(diào)度、運(yùn)營主體雜亂，網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效益低。經(jīng)過100多年的兼并重組,拆除9萬多公里的鐵路，依然存在著6大鐵路網(wǎng)和數(shù)百個(gè)小型鐵路公司，運(yùn)輸效率遠(yuǎn)低于中國。可見鐵路“一張網(wǎng)”何其重要。
還有輿論認(rèn)為，鐵路應(yīng)將非直接與運(yùn)輸生產(chǎn)服務(wù)的企業(yè)和經(jīng)營板塊“拆分”出市常這些言論，既不符合鐵路實(shí)際，更不符合中央做大做強(qiáng)國有企業(yè)的目標(biāo)。近年來，在全面深化改革的大背景下，中央企業(yè)重組整合節(jié)奏加快，“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”大勢(shì)所趨。中國國電集團(tuán)公司與神華集團(tuán)有限責(zé)任公司本同為世界500強(qiáng)企業(yè)，已屬超級(jí)企業(yè)規(guī)模，但今年8月28日，兩家公司重組為國家能源投資集團(tuán)有限責(zé)任公司。從中可見，深化國企改革，必須做大做強(qiáng)鐵路，而不是一“拆”了之。
深化鐵路改革內(nèi)容為主，形式次之。最近，鐵總黨組根據(jù)中央巡視組意見，加快推進(jìn)改革發(fā)展步伐，拿出了改革的方式、步驟和時(shí)間表，制定《關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》《關(guān)于全面推進(jìn)鐵路局公司化改革的指導(dǎo)意見》，年內(nèi)基本完成公司制改革，并在一些領(lǐng)域加快實(shí)施鐵路企業(yè)混合所有制改革和資產(chǎn)資本化。對(duì)于深化改革，領(lǐng)導(dǎo)人曾講，要“找準(zhǔn)穴位，擊中要害”。筆者認(rèn)為，在堅(jiān)持基本原則前提下，深化鐵路改革，要注重破解制約鐵路持續(xù)發(fā)展的問題，推動(dòng)實(shí)質(zhì)性發(fā)展，絕不能為改革而改革，而應(yīng)根據(jù)行業(yè)發(fā)展和企業(yè)發(fā)展實(shí)際推進(jìn)務(wù)實(shí)性改革。
筆者以為，深化鐵路改革應(yīng)該著重破解以下實(shí)質(zhì)性問題。
從現(xiàn)代企業(yè)建立方面看，鐵總所屬企業(yè)的公司制改革正在進(jìn)行中，需要推進(jìn)鐵總自身公司化改革，進(jìn)一步理順鐵路兩級(jí)企業(yè)法人管理關(guān)系，在保持“鐵總—鐵路局（公司）—站段”三級(jí)運(yùn)輸管理架構(gòu)下，創(chuàng)造性形成適合企業(yè)化、市場化、資本化發(fā)展的體制機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的鐵路新型企業(yè)制度。這是深化鐵路改革的必由之路，也是首要問題。
從產(chǎn)品服務(wù)方面分析看，鐵路兩大主要產(chǎn)品之一的客運(yùn)板塊以商旅經(jīng)濟(jì)為核心，產(chǎn)品和服務(wù)體系已非常清晰，服務(wù)不斷完善，鐵路與其他運(yùn)輸方式的客運(yùn)系統(tǒng)銜接基本到位，市場份額和效率效益十分顯著。2016年，旅客周轉(zhuǎn)量占全社會(huì)旅客周轉(zhuǎn)量的40.1%，營業(yè)收入超過鐵路貨運(yùn)?？瓦\(yùn)的商旅化發(fā)展前景期好。但是以現(xiàn)代物流為核心的貨運(yùn)板塊，產(chǎn)品和服務(wù)體系不清，市場份額縮減，特別是白貨領(lǐng)域所占比例更少。2016年，鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量僅占全社會(huì)的18%。目前，鐵路白貨運(yùn)輸占全社會(huì)白貨運(yùn)量比例不到10%。鐵水聯(lián)運(yùn)比例2%、海鐵聯(lián)運(yùn)比例1%、公鐵聯(lián)運(yùn)比例不足1%。
所以，鐵路在貨運(yùn)方面，發(fā)展空間巨大，應(yīng)以發(fā)展現(xiàn)代物流為重點(diǎn)，加快鐵路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。從市場和用戶的需求側(cè)積極調(diào)整優(yōu)化鐵路運(yùn)輸服務(wù)供給，減少低效和無效供給，加快運(yùn)輸生產(chǎn)型企業(yè)向現(xiàn)代物流型企業(yè)轉(zhuǎn)型。更為重要的是，要以鐵路為核心，整合鐵路專業(yè)運(yùn)輸公司，組建中國鐵路物流集團(tuán)公司，形成鐵路非大宗貨物物流市場主體，加快與公路、海運(yùn)、水運(yùn)等其他運(yùn)輸方式的相關(guān)企業(yè)戰(zhàn)略重組，推動(dòng)中國國際化的多式聯(lián)運(yùn)平臺(tái)建設(shè)，以新的產(chǎn)品和服務(wù)體系，全鏈條服務(wù)中國社會(huì)物流發(fā)展，為降低中國物流成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，助力“一帶一路”建設(shè)，體現(xiàn)鐵路真正的擔(dān)當(dāng)。這才是鐵路深化改革最應(yīng)該體現(xiàn)的成果。若鐵路推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)獲得成功，則鐵路改革大功垂成。
從市場化發(fā)展方面看，鐵路真正可市場化發(fā)展的企業(yè)類型是非運(yùn)輸企業(yè)，而不是運(yùn)輸企業(yè)。運(yùn)輸企業(yè)的市場化推進(jìn)，會(huì)涉及國計(jì)民生的重大基礎(chǔ)保障利益，有“私有化”之嫌，存在巨大的社會(huì)、安全和國家戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。而涉及鐵路站車商業(yè)、旅游、飯店、廣告、傳媒、餐飲、商貿(mào)、工業(yè)制造等非運(yùn)輸企業(yè)，與鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)關(guān)聯(lián)程度低，相比運(yùn)輸企業(yè)，市場化程度也較高，資產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)明顯，非運(yùn)輸收入所占鐵總年收入的比重已超過40%。在非運(yùn)輸企業(yè)領(lǐng)域可探索推進(jìn)混合所有制改革，通過加強(qiáng)非運(yùn)輸企業(yè)整合，加大對(duì)外合作力度，充分挖潛鐵路資產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)投資主體多元化，探索資產(chǎn)資本化、股權(quán)化、證券化，更好反哺非運(yùn)輸業(yè)，爭取更多資產(chǎn)資源的溢出效應(yīng)，使鐵路從管理資產(chǎn)向管理資本方向發(fā)展，
從內(nèi)部管理方面看，要提高勞產(chǎn)率，降低人工成本。受制于高密度的客貨混跑、嚴(yán)要求的安全控制力度、點(diǎn)多線長的運(yùn)營等實(shí)際，鐵路企業(yè)用工數(shù)量多，人均勞產(chǎn)率還不高。2005年時(shí)，原鐵道部撤銷了41個(gè)鐵路分局，并將站段由1526個(gè)減至633個(gè)，減幅58.5%，鐵路全系統(tǒng)指標(biāo)大幅提升。但是2013年之后，除新建鐵路開通運(yùn)營確實(shí)需要新成立單位之外，很多鐵路局又相繼新建和恢復(fù)了一些原有站段。目前看，鐵路企業(yè)一些管理機(jī)構(gòu)和組織過于龐雜，科技化、集約化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化的管理手段利用還不夠；運(yùn)輸生產(chǎn)一線管理層人員數(shù)量占比過高，需要精簡機(jī)構(gòu)，精干管理層，補(bǔ)強(qiáng)作業(yè)層。
此外，鐵路屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，人工成本是鐵路企業(yè)的主要成本。但是按照國家人社部《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》,國企勞務(wù)派遣用工數(shù)量不得超過其用工總量的10%。按照傳統(tǒng)管理思路，鐵路企業(yè)難以實(shí)現(xiàn)靈活用工，形成了較大數(shù)量的正式員工隊(duì)伍。深化鐵路改革，鐵路企業(yè)應(yīng)該向市場化程度較高的其他中央企業(yè)學(xué)習(xí)，在很多生產(chǎn)和服務(wù)領(lǐng)域，完全可采用業(yè)務(wù)外包、服務(wù)外包、項(xiàng)目外包等形式，通過加強(qiáng)社會(huì)合作，靈活用工用人，降低人工成本，并在高危風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，探索機(jī)械化、智能化發(fā)展，較少用工，提高企業(yè)效率效益。
深化鐵路改革誰擔(dān)責(zé)？
鐵路是國民經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈、國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通運(yùn)輸體系骨干和重大民生工程，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)保障和支撐。深化鐵路改革，責(zé)任重大。對(duì)于涉及到全局性、整體性、系統(tǒng)性的戰(zhàn)略決策和實(shí)施推進(jìn)，必然存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。如果謀劃不周、倉促行事，或者為改革而改革，很可能造成難以挽回的重大損失和歷史遺憾。
縱觀世界鐵路史，鐵路改革鮮有成功的國家，改革不成功的案例比比皆是。美國、日本、英國、法國、德國等國家此類失敗案例諸多。德國國鐵曾在50年間，經(jīng)歷了16次改革失敗，背負(fù)著沉重的債務(wù)。英國鐵路改革，幾近反復(fù)，僅1997-2002短短5年中，接連發(fā)生13起嚴(yán)重事故，導(dǎo)致59人死亡，數(shù)百人受傷。2010年英國發(fā)布的《鐵路重建報(bào)告》指出，1997年至2010年間，英國人的鐵路出行的成本上升了17%；此外，每年因系統(tǒng)碎片化和私有化造成的損失為12億英鎊。
2000年前后，在原鐵道部部長傅志寰領(lǐng)導(dǎo)下，采用歐盟的“網(wǎng)運(yùn)分離”模式進(jìn)行中國鐵路改革試行，在各路局組建了客運(yùn)公司，轟轟烈烈改革，最終卻以失敗告終。因?yàn)椤熬W(wǎng)運(yùn)分離”的最大弊端，就是增加了運(yùn)輸公司與路網(wǎng)公司之間的交易成本，內(nèi)耗增加，使整個(gè)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)效率有所損失。至于是否推進(jìn)區(qū)域重構(gòu)，要充分結(jié)合國家戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，長遠(yuǎn)考量，不可盲目冒進(jìn)。例如，邊疆鐵路局還有承擔(dān)鞏固地緣安全穩(wěn)定和“一帶一路”橋頭堡國際樞紐的作用。
可以說，時(shí)至今日，并沒有完全適合中國鐵路改革學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。一方面，中國鐵路的集成性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性超過世界任何一個(gè)國家的鐵路模式；另一方面，中國與其他國家的國情不同，政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境不同。中國鐵路其實(shí)就是中國政治經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的生動(dòng)縮影。因此，堅(jiān)持道路自信，在全球范圍打造現(xiàn)代鐵路的“中國模式”，不僅是國家的戰(zhàn)略選擇，更是務(wù)實(shí)的鐵路坦途。
本世紀(jì)以來，中國鐵路戰(zhàn)略發(fā)展、砥礪前行、勇創(chuàng)一流，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)行業(yè)的整體性躍升，引領(lǐng)世界軌道交通業(yè)邁入朝陽產(chǎn)業(yè)，成為中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁引擎，是“一帶一路”戰(zhàn)略的“先行軍”和“鋪路石”，發(fā)展成果來之不易，發(fā)展態(tài)勢(shì)前景期好。在鐵路深化改革中，需要全面理解和把握“穩(wěn)中求進(jìn)”工作總基調(diào)，深刻領(lǐng)會(huì)“理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大”的國企改革精神，宜改則改，穩(wěn)妥推進(jìn)。
如果改革導(dǎo)致鐵路效率效益下降、安全穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)增加、客貨價(jià)格不夠穩(wěn)定、鐵路發(fā)展弛緩，那么責(zé)任誰來擔(dān)當(dāng)？恐怕誰也擔(dān)負(fù)不起。
對(duì)于深化改革，國家有關(guān)部委、有關(guān)專家提出：“改革創(chuàng)新要允許失敗”。話雖如此，對(duì)于牽一發(fā)而動(dòng)全身的行業(yè)和系統(tǒng)，深化鐵路改革意味著不能走“回頭路”，更不允許失敗。
深化鐵路改革是場攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，需要積極穩(wěn)妥操作，步步為營推進(jìn)。當(dāng)前，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和混合所有制改革的推動(dòng)，做大做強(qiáng)現(xiàn)代物流和商旅經(jīng)濟(jì)，精干管理系統(tǒng)，加強(qiáng)社會(huì)合作，激發(fā)資產(chǎn)資源價(jià)值，可以降低鐵路企業(yè)改革成本和風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)改革不斷釋放出效益，產(chǎn)生縱深領(lǐng)域影響時(shí)，可順理成章、更深層次加快鐵路改革發(fā)展步伐，實(shí)現(xiàn)更大程度的鐵路行業(yè)變革、產(chǎn)業(yè)革命。
（作者系鐵路系統(tǒng)人士、評(píng)論員）
本文來源：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)
