筑牢法律防線守住安全紅線——新《安全生產(chǎn)法》解讀
2015-02-28
去年，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議，表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的決定，新的《安全生產(chǎn)法》（以下簡稱“新法”）于去年12月1日正式實施。新法的條款在原法基礎(chǔ)上新增17條、修改63條。通過修訂，進一步明確了有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全監(jiān)管職責，強化了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，賦予了行業(yè)安全監(jiān)管執(zhí)法權(quán)和相應執(zhí)法手段，加大了違法行為的責任追究和處罰等。新法的出臺對交通運輸行業(yè)安全生產(chǎn)工作提出了新的更高的要求，也提供了克難攻堅的有利條件和機會。為此，本報今明兩天特別推出深度解讀文章，敬請關(guān)注。
——編者
綜合治理五位一體
新法保留了“安全第一、預防為主”的安全生產(chǎn)工作方針；同時，將“綜合治理”納入了安全生產(chǎn)工作方針，進一步強化了“綜合治理”在安全生產(chǎn)工作中的地位，強調(diào)生產(chǎn)經(jīng)營活動必須強化紅線意識、底線思維，必須把安全放在首位，決不能以犧牲人的生命、健康為代價換取發(fā)展和效益；強調(diào)當前安全生產(chǎn)工作必須由事故管理轉(zhuǎn)向風險、隱患管控，強化源頭控制，加強安全生產(chǎn)風險預防預控；強調(diào)做好安全生產(chǎn)工作必須加強政府各部門監(jiān)督管理合作，強化生產(chǎn)經(jīng)營單位落實安全生產(chǎn)主體責任，充分發(fā)揮社會及媒體等各方監(jiān)督作用，形成政府部門協(xié)同（聯(lián)合）監(jiān)管、企業(yè)誠信經(jīng)營管理、社會公眾參與監(jiān)督的綜合治理局面，充分運用行政、經(jīng)濟、法治、科技等多種手段，懲戒違法違規(guī)、警示失信失德。
新法確立了“企業(yè)負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會監(jiān)督”的“五位一體”安全生產(chǎn)工作機制，“五位一體”的工作機制是對安全生產(chǎn)方針的詮釋。企業(yè)負責，強調(diào)了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任；職工參與，強化了職工及工會在安全生產(chǎn)實踐中的地位；政府監(jiān)管，進一步明確了政府有關(guān)部門，特別是有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門在安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作中的責任；行業(yè)自律，要求行業(yè)協(xié)會引導行業(yè)組織開展安全生產(chǎn)工作；社會監(jiān)督，引導公眾、媒體實時監(jiān)督安全生產(chǎn)工作。“五位一體”的綜合治理機制的確立，進一步明確了各方在安全生產(chǎn)工作中的職責。
三個必須細化分工
新法修訂體現(xiàn)了“三個必須”——管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，進一步明確了負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門的執(zhí)法地位和職權(quán)。
新法要求縣及以上地方政府，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的安全生產(chǎn)狀況，組織有關(guān)單位按照職責分工，對本行政區(qū)域內(nèi)容易發(fā)生重大生產(chǎn)安全事故的生產(chǎn)經(jīng)營單位進行安全生產(chǎn)檢查。明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門綜合安全監(jiān)督管理的法律地位，強調(diào)其應當按照分類分級監(jiān)督管理的要求，組織開展年度監(jiān)督檢查，并及時處理已發(fā)現(xiàn)的隱患。明確政府其他對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理的部門在各自職責范圍內(nèi)對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理職權(quán)。新法明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他對有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理部門統(tǒng)稱為“負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門”，應對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查，行使進入生產(chǎn)經(jīng)營單位進行檢查、對所發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)違法行為要求糾正或限期改正、對相關(guān)違法違規(guī)行為作出行政處罰，直至責令暫時停產(chǎn)停業(yè)、查封或者扣押不符合相關(guān)安全標準的物品等權(quán)限。
健全制度狠抓落實
新法新增了生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立安全生產(chǎn)責任制和相應的機制，明確各崗位的責任人員、責任范圍和考核標準等內(nèi)容，加強對安全生產(chǎn)責任制落實情況的監(jiān)督考核；強調(diào)企業(yè)必須保證安全生產(chǎn)的資金投入、加強安全生產(chǎn)培訓、及時消除安全生產(chǎn)隱患等。特別是規(guī)定了生產(chǎn)單位負責人建立健全本單位安全生產(chǎn)責任制、組織制定本單位安全生產(chǎn)規(guī)章制度和操作規(guī)程、組織制定并實施本單位安全生產(chǎn)教育和培訓計劃、保證本單位安全生產(chǎn)投入的有效實施等7項職責。
交通運輸生產(chǎn)經(jīng)營單位應建立健全安全生產(chǎn)責任制，建立、完善相應的安全生產(chǎn)責任考核機制，保證安全生產(chǎn)責任制的落實。一是要求交通運輸生產(chǎn)經(jīng)營單位按照“黨政同責、一崗雙責”的原則，建立包括黨委書記、董事長或總經(jīng)理及普通員工在內(nèi)的縱向到底、橫向到邊的安全生產(chǎn)責任制；責任制要求明確各崗位安全生產(chǎn)職責、工作任務、履職標準等，以保證安全生產(chǎn)工作職責明確、各負其責。二是要求交通運輸生產(chǎn)經(jīng)營單位建立完善相應機制，此類機制包括企業(yè)安全生產(chǎn)委員會機制，協(xié)調(diào)解決企業(yè)安全生產(chǎn)中遇到的各類問題和困難；企業(yè)安全生產(chǎn)責任制監(jiān)督、考核、獎懲的相關(guān)制度，督促各崗位落實安全生產(chǎn)責任，做到各崗位安全生產(chǎn)情況與獎懲掛鉤；工會參與企業(yè)安全生產(chǎn)的機制，發(fā)揮工會代表在安全生產(chǎn)方面獻計獻策的作用，聽取企業(yè)職工對安全生產(chǎn)工作的意見，充分發(fā)揮從業(yè)人員自身對企業(yè)安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督作用；安全生產(chǎn)應急處置機制，完善相應的應急預案，確保安全生產(chǎn)事故能夠得到及時妥善的處置。
增加配置強化督查
新法在有關(guān)單位設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員等方面作了修改。一是增加了道路運輸單位應當設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員的規(guī)定，即礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位和危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位，應當設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員。二是將有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者提高配備專職安全生產(chǎn)管理人員的標準，生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員超過100人的，應當設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備專職安全生產(chǎn)管理人員；從業(yè)人員在100人以下的，應當配備專職或者兼職的安全生產(chǎn)管理人員。
交通運輸管理部門監(jiān)管的道路運輸企業(yè)和具有?；穬Υ鏄I(yè)務的港口企業(yè)，應當按照新法的要求，設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備與經(jīng)營業(yè)務相關(guān)的安全生產(chǎn)管理人員，并履行新法第23條關(guān)于安全生產(chǎn)決策應聽取安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和人員意見，安全生產(chǎn)管理人員任命應告知主管的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。同時也要求安全生產(chǎn)管理機構(gòu)及人員應當嚴格履行新法第22條規(guī)定的7項職責。交通運輸管理部門對交通運輸企業(yè)實施安全監(jiān)督檢查時，應當按照新法設(shè)定標準，檢查企業(yè)安全管理機構(gòu)或?qū)＜媛毎踩芾砣藛T的設(shè)置情況；同時，要對企業(yè)履行新法第22條、第23條有關(guān)要求的情況進行監(jiān)督檢查。在對企業(yè)進行監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)未按照規(guī)定設(shè)置安全生產(chǎn)管理機構(gòu)或者配備安全生產(chǎn)管理人員的，應按新法第94條的規(guī)定處理。
新增客體重點培訓
新法規(guī)定危險物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存單位以及礦山、金屬冶煉、建筑施工、道路運輸單位的主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員，應當由主管的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門對其安全生產(chǎn)知識和管理能力考核合格。相對原法，新法新增了考核的客體，即道路運輸單位主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員；同時，明確了考核主體，即主管的負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門。同時，按照審批制度改革的要求，刪除了考核合格后方可任職的規(guī)定。新法“法律責任”部分明確了“相關(guān)人員未取得考核合格”的處罰規(guī)定。按照相關(guān)法律法規(guī)及“三定規(guī)定”，交通運輸管理部門負責道路運輸及港口生產(chǎn)相關(guān)工作，因此交通運輸管理部門是主管道路運輸單位和港口危險物品儲存的監(jiān)督管理部門，應當按照本條規(guī)定，認真研究并針對本轄區(qū)道路運輸和港口危險物品儲存單位的安全生產(chǎn)管理特點，組織本轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位，開展安全生產(chǎn)和管理能力的考核工作，并督促未通過考核的人員強化教育培訓，對未取得考核合格的單位及人員，按照新法的規(guī)定給予處罰；考核工作應當納入本部門的預算，嚴格按照新法的要求考核不收取費用。同時，相關(guān)交通運輸生產(chǎn)經(jīng)營單位亦應認真研究國家有關(guān)安全管理的法規(guī)政策，研究行業(yè)安全管理的特點，按照“黨政同責、一崗雙責”、“管生產(chǎn)必須理安全”等有關(guān)要求，有計劃、有重點地對本單位黨委書記、董事長或總經(jīng)理以及相關(guān)副總經(jīng)理和安全生產(chǎn)管理人員進行培訓，并按照相關(guān)管理部門的規(guī)定參加考核，不斷強化本企業(yè)相關(guān)人員的安全生產(chǎn)知識和管理能力，提高安全生產(chǎn)水平。
科學制定提高效率
新法規(guī)定，“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應當按照分類分級監(jiān)督管理的要求，制定安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，并按照年度監(jiān)督檢查計劃進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)事故隱患，應當及時處理”。根據(jù)該規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在履行監(jiān)督檢查職責時，應當采取相應措施。一是要對生產(chǎn)經(jīng)營單位進行分級分類監(jiān)督管理。二是制定本部門年度安全生產(chǎn)年度監(jiān)督檢查計劃，并按照計劃實施監(jiān)督檢查。
盡管該條款所指“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”并非各行業(yè)主管部門，即本條款不適用于交通運輸管理部門，但針對交通運輸安全監(jiān)督管理工作涉及公路、水路運輸和工程建設(shè)等多部門，既存在綜合安全監(jiān)督檢查，又存在單領(lǐng)域的專項安全監(jiān)督檢查的情況，交通運輸管理部門應參照本條款的規(guī)定，制定交通運輸年度監(jiān)督檢查計劃，減少多頭檢查、重復檢查情況的發(fā)生，增強監(jiān)督檢查的規(guī)范性和針對性，最大限度減輕企業(yè)負擔，提高安全監(jiān)督檢查的效率。
在制訂安全監(jiān)督檢查計劃時，交通運輸管理部門應當綜合考慮本地區(qū)各類生產(chǎn)經(jīng)營單位的分布、安全管理特點、生產(chǎn)規(guī)模、安全管理狀況等實際，結(jié)合各領(lǐng)域執(zhí)法人員的數(shù)量、裝備配備等因素科學、合理制定年度監(jiān)督檢查計劃，并負責組織計劃的實施。監(jiān)督檢查計劃應包括檢查的生產(chǎn)經(jīng)營單位數(shù)量和頻次、檢查的方式、重點等內(nèi)容。
發(fā)現(xiàn)問題報告處理
新法增加了對重大事故隱患報告和處理的要求。一是規(guī)定安全生產(chǎn)管理人員發(fā)現(xiàn)本單位存在的事故隱患，有向本單位負有安全監(jiān)督管理職責的部門報告的義務；二是規(guī)定了從業(yè)人員發(fā)現(xiàn)事故隱患，有向現(xiàn)場安全管理人員或本單位負責人報告的義務；三是明確了接到報告人員有及時處理安全問題或事故隱患的責任；四是規(guī)定了企業(yè)負責人未及時處理安全管理問題或事故隱患的罰則。
存在安全問題及事故隱患，將會導致安全生產(chǎn)事故，這是事物發(fā)展的客觀規(guī)律。因此，在安全生產(chǎn)工作中，要建立能夠及時發(fā)現(xiàn)安全問題或事故隱患的工作機制，并努力消除安全問題與隱患。然而，我國所處發(fā)展階段決定了個別企業(yè)安全生產(chǎn)意識淡薄，對安全問題或事故隱患的整改工作存在誤區(qū)，認為個別小問題或隱患不會導致事故。這就要求交通運輸管理部門，運用風險管理的理念，制定相關(guān)制度，細化相關(guān)交通運輸管理部門、有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位報告安全生產(chǎn)問題和事故隱患的有關(guān)要求，明確隱患整改的相關(guān)規(guī)定，加大對企業(yè)的監(jiān)督，督促企業(yè)提高對安全問題與隱患整改的認識，監(jiān)督交通運輸企業(yè)完善本單位安全生產(chǎn)問題或事故隱患報告和處理的相關(guān)制度，并按照新法的要求嚴肅處理未按要求整改安全問題或事故隱患的單位和人員。
強制執(zhí)行消除隱患
新法賦予了行業(yè)安全監(jiān)管部門相應的強制執(zhí)行手段，規(guī)定依法對存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關(guān)設(shè)施或者設(shè)備的決定，對拒不執(zhí)行的生產(chǎn)經(jīng)營單位，采取通知有關(guān)單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施。
原法未賦予交通運輸管理等部門“責令停產(chǎn)停業(yè)”等強制執(zhí)行手段，交通運輸相關(guān)法律法規(guī)也只賦予了交通運輸管理部門“吊銷經(jīng)營許可”等行政手段。交通管理部門認為存在重大安全生產(chǎn)隱患，需停產(chǎn)停業(yè)時，只有申請法院強制執(zhí)行，難以適應及時有效避免事故發(fā)生的緊急要求。新法賦予了交通運輸管理等部門“責令停產(chǎn)停業(yè)”等強制執(zhí)行手段，強化了交通運輸管理部門安全生產(chǎn)執(zhí)法力度，主要目的是督促生產(chǎn)經(jīng)營單位及時消除重大事故隱患，防止生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
新法賦予的強制執(zhí)行權(quán)，既是交通運輸管理部門新增的職權(quán)，也是交通運輸管理部門需盡的職責。在“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價”的形勢下，交通運輸管理部門應不斷加強安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查力度，及時發(fā)現(xiàn)管轄區(qū)域內(nèi)相關(guān)單位存在的安全生產(chǎn)問題或事故隱患，并綜合運用經(jīng)濟的、法律手段，督促相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位及時整改安全生產(chǎn)問題、消除事故隱患。否則，將按照新法第87條的規(guī)定給予相關(guān)的處分，直至追究刑事責任。
提高要求建立平臺
新法增加了違法信息記錄、公告、通報制度，主要包括三個方面的內(nèi)容，一是負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門應當建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，如實記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息；二是對違法行為情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當向社會公告；三是對違法行為情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應當向行業(yè)主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監(jiān)督管理機構(gòu)以及有關(guān)金融機構(gòu)通報。
建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫是完善違法生產(chǎn)經(jīng)營單位懲戒機制的基礎(chǔ)，也是我國社會誠信體系建設(shè)的現(xiàn)實需求，建立交通運輸違法行為信息庫，可以對交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)誠信進行綜合評估，并納入交通運輸企業(yè)誠信記錄；向社會公告違法行為情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位屬于信息公開的特定方式，各級交通運輸管理部門應制定相應的管理制度，建立相應的平臺，向社會公布交通運輸企業(yè)誠信記錄和嚴重違法違規(guī)情節(jié)，實現(xiàn)以“市潮為手段督促企業(yè)提高安全生產(chǎn)水平的目標。同時，交通運輸管理部門還應當按照新法的要求，建立與相關(guān)部門的通報機制，將違法情節(jié)嚴重的生產(chǎn)經(jīng)營單位通報投資、金融等相關(guān)部門，建立企業(yè)信用聯(lián)合懲戒機制。
貫徹落實新法相關(guān)規(guī)定，一方面，交通運輸行業(yè)應制定行業(yè)安全生產(chǎn)違法行為信息庫管理相關(guān)制度，規(guī)范交通運輸違法信息的分類分級管理工作，明確相應違法信息的入庫程序、標準以及相關(guān)管理細則等，如實記錄、必要時向社會公告相應的違法違規(guī)行為。另一方面，交通運輸管理部門應當與公安、安監(jiān)、金融等有關(guān)部門建立違法違規(guī)行為相互通報機制，以達到信息共享、共同懲戒違法違規(guī)行為的目的，不斷提高交通運輸企業(yè)安全生產(chǎn)水平。
制定預案完善體系
應急預案、救援組織、人員和物資的配備等是事故應急救援工作的重要環(huán)節(jié)，也是安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作的重要內(nèi)容。新法進一步強化了該方面的工作，一是強調(diào)政府組織有關(guān)部門制定本行政區(qū)域應急預案，建立應急救援體系；同時，進一步強調(diào)了地方政府和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責部門及主要負責人的應急救援職責，即按照預案的規(guī)定立即趕赴事故現(xiàn)場，組織救援；二是要求生產(chǎn)經(jīng)營單位應當制定本單位生產(chǎn)安全事故應急救援預案，與所在地縣級以上地方人民政府組織制定的應急救援預案相銜接，并定期組織演練；三是對危險品的儲存、城市軌道交通運營單位應急隊伍建設(shè)提出了明確要求，即建立應急救援組織，生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模較小的城市軌道交通運營單位至少應當指定兼職應急救援人員；四是對危險物品儲存、運輸單位以及城市軌道交通運營單位應急器材配備做出了規(guī)定，要求此類單位應當配備必要應急救援器材、設(shè)備和物資。
新法對安全生產(chǎn)應急救援工作提出了明確要求，交通運輸管理部門應按照新法的要求，了解當?shù)卣畬惫ぷ鞯南嚓P(guān)要求，同時根據(jù)當?shù)乜傮w應急預案，修訂交通運輸專項應急預案，確保部門預案與政府預案相銜接，保證本部門負責人能夠按照預案的要求，及時處置突發(fā)事件。交通運輸行業(yè)相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位應急按照新法的要求，認真研究本單位安全生產(chǎn)風險和突發(fā)事件的特點，結(jié)合政府相關(guān)應急預案，有針對性地完善本單位的應急預案，配備相應的應急物資，并組織開展演練。
加大力度落實責任
新法加大了對安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度和責任追究。首先，加大了罰款處罰力度。維持罰款下限基本不變、將罰款上限提高了2至5倍，并且大多數(shù)罰則不再將限期改正作為罰款處罰的前置條件。其次，規(guī)定了事故行政處罰和終身行業(yè)禁入。一是將行政法規(guī)的規(guī)定上升為法律條文，按照兩個責任主體、四個事故等級，設(shè)立了對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其主要負責人的八項罰款處罰；二是大幅提高對事故責任單位的罰款金額，其上限達到了2000萬元；三是提升了對企業(yè)負責人的行政處罰，明確主要負責人對重大、特別重大事故負有責任的，終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人。最后，建立了嚴重違法行為公告和通報制度。負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門要對違法行為嚴重的單位向社會公告，并通報相關(guān)管理部門和金融機構(gòu)。此外，還增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規(guī)定，強化了對安全生產(chǎn)管理人員的責任追究；加重了對中介機構(gòu)違法行為的處罰；確定了對事故隱患的行政處罰等。
本版文字由交通運輸部管理干部學院現(xiàn)代交通運輸發(fā)展研究中心提供
