“買路錢”以后怎么收？
2015-09-17
美國基礎設施與之（中國）相比相形見絀?！薄斑€沒有任何其他國家，能夠在如此短的時間內(nèi)，大規(guī)模提高其道路資產(chǎn)基數(shù)”。這是美國總統(tǒng)奧巴馬和世界銀行對中國公路的評價。2013年底，中國高速公路總里程已位居世界第一。然而，國內(nèi)對公路收費的質(zhì)疑聲不絕于耳。
2014年12月23日，交通運輸部首次發(fā)布了全國收費公路統(tǒng)計公報：2013年度，全國收費公路近9成收入用于還債，整體虧損661億元，全國收費公路債務余額由2010年的2.3萬億元增加到2013年的3.4萬億元；
巨額虧損和收費延期，讓中國收費公路再次成為社會關(guān)注的焦點。貸款修路、收費還貸的收費公路政策被指是問題癥結(jié)所在。
1984年，國務院決定實行“貸款修路、收費還貸”，即收費公路政策。2004年，國務院通過《收費公路管理條例》，允許用轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)獲得的收入進行新的公路項目投資。之后，收費道路衍生出利用社會資本的經(jīng)營性修路體系，高速公路上市公司隨之出現(xiàn)。
統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，20122013年已有34條高速公路延期收費，延期的時間在15年不等。2014年19家A股高速公路上市公司前3季度合計賺了113.8億元，近7成高速公路上市公司實現(xiàn)同期增長。
交通運輸部公路科學研究院院長周偉告訴《財經(jīng)國家周刊》記者：“政府貸款修路沒有盈利要求，貸款還完，收費年限到了就應該停止。但對于引進社會資本的上市公司，他們卻需要回報。”
國務院參事、交通運輸行業(yè)專家郭廷結(jié)對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，政策對于收費公路的公益性和投資屬性沒有嚴格的界定，是延期收費爭議的根本原因。
癥結(jié)
“收費公路巨額虧損原因在于財政的投入不足?！眹鴦赵簠⑹?、中國公路學會道路工程學會理事長張元方對《財經(jīng)國家周刊》記者說。
目前，中國公路發(fā)展形成了兩種不同的投融資模式：收費模式，即主要依托收費政策籌資，包括債務融資或吸引社會資本；非收費模式，即主要依托交通專項稅（車購稅和成品油稅費改革新增交通專項資金）投入，并以專項稅作擔保和償債來源進行債務融資（即統(tǒng)借統(tǒng)還政策）。
交通運輸部的數(shù)據(jù)顯示，收費公路建設主要依靠銀行貸款等債務性資金，約占7成。根據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國高速公路建設仍處于加速成網(wǎng)的關(guān)鍵階段，其中債務性資金投入占67.4%。我國已建成的公路網(wǎng)里約97%的高速公路、61%的一級公路、42%的二級公路，都是依托收費公路政策來實現(xiàn)。
業(yè)界專家認為，從高速公路的經(jīng)營屬性來講，收取通行費也有一定的合理性，但對于大量起著公共基礎性服務作用的干線公路，通過收費方式來建設，就與政府的公共服務職能存在沖突。
周偉表示，收費公路問題凸顯出我國公共政策對公路建設所支持力度不夠的后遺癥。初步估算，公路建設每年需投入資金超過1萬億元，430多萬公里規(guī)模的公路養(yǎng)護、運營與管理費用約3300億元，僅依靠公共財政難以滿足這樣龐大的資金需求。
歷史遺留問題也讓收費公路問題雪上加霜。“十二五”期間，國內(nèi)建設了大量長時期內(nèi)沒有車流的高速公路，而這些高速公路在規(guī)定收費期限內(nèi)無法還本付息，就只能依靠那些車流量大的高速公路繼續(xù)收費來“統(tǒng)一還款”。如果停止“統(tǒng)一還款”，將形成大量銀行壞賬并可能導致局部金融風險。
郭廷結(jié)認為，除了上述原因外，我國高速公路建設規(guī)模太大也是問題之一，過度的超前等于浪費。
出路
“收費公路的管理和改革關(guān)鍵在于屬性歸位?！敝軅ケ硎荆獜墓坊A設施的準公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，厘清收費公路資產(chǎn)與收費權(quán)、資產(chǎn)管理體系與規(guī)范經(jīng)營方式的關(guān)系，保障收費公路的目標不偏離。
2015年1月，交通運輸部出臺《關(guān)于全面深化交通運輸改革的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟诽岢?，深化收費公路改革，改革收費公路管理模式，對政府投資的收費公路實行收支兩條線，通行費收支納入政府預算管理；對采用政府與社會資本合作模式及社會資本全額投資建設的經(jīng)營性高速公路，實行特許經(jīng)營。改革收費公路通行費率形成機制，實現(xiàn)通行費率與營運服務水平掛鉤等等。
周偉認為，按照2014年《國務院關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》，“貸款修路、收費還貸”的模式將退出歷史舞臺，代之以“發(fā)債修路，收費還債”。對存量債務，要落實政府責任，用“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式逐步消解。如此一來，投資發(fā)債主體是政府，交通部門只是工程實施主管；通行費收入將全部上繳財政，實行嚴格的收支兩條線；形式上所收的“通行費”，也體現(xiàn)了“受益者負擔”的現(xiàn)代稅賦公平原則。
《意見》中的另一個重點是通過吸引社會投資，采取目前財政部正在推廣運用的政府和社會資本合作模式（PPP）建設收費高速公路，實施特許經(jīng)營。
但北京交通大學經(jīng)濟管理學院教授趙堅對《財經(jīng)國家周刊》記者說：“PPP模式解決不了公路收費的巨額虧損問題。目前，在建的高速公路基本都是偏遠地區(qū)公路，盈利空間不大，社會投資對這種公路并不感興趣。”
（實習生蓋群對本文有貢獻）
