公路收費(fèi)體制的困局與變革方向
2015-08-24
漫畫張建輝
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿8月20日結(jié)束征求意見。在一個(gè)月的征求意見過程中，引發(fā)爭(zhēng)議最大的是“長(zhǎng)期收費(fèi)”。修訂稿提出，政府收費(fèi)公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，以實(shí)際償債期為準(zhǔn)，確定收費(fèi)期限，債務(wù)償清后將實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。
從收費(fèi)期限屆滿必須終止收費(fèi)到債務(wù)償清后收取養(yǎng)護(hù)費(fèi)，高速公路收費(fèi)或?qū)㈤L(zhǎng)期化、制度化。為什么會(huì)出現(xiàn)這種變化？長(zhǎng)期收費(fèi)的法理性是否充足？是否涉及重復(fù)收費(fèi)？這些疑問背后，不僅折射出部門立法與公眾立場(chǎng)出發(fā)點(diǎn)的差異，也折射出圍繞收費(fèi)公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)，由歷史和現(xiàn)實(shí)共同結(jié)成的復(fù)雜利益格局。不對(duì)這些進(jìn)行梳理，就無法厘清公路的公共屬性與收費(fèi)體制間的關(guān)聯(lián)，就無法對(duì)高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化的是與非做出清晰判定。
現(xiàn)行收費(fèi)體制的背景與困局
對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性，還包括能否對(duì)收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整。
公路具有公共產(chǎn)品的所有特征，理論上應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。政府財(cái)政取之于民，因此公眾從公路的建設(shè)環(huán)節(jié)開始其實(shí)已進(jìn)行了購買，如果公眾在使用公路時(shí)需要二次購買，相當(dāng)于變相加稅。就此而言，公路不應(yīng)收費(fèi)。但是，從中國(guó)的公路發(fā)展歷程來看，早期公路建設(shè)期間由于政府財(cái)政緊張，公路的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)主要依靠市場(chǎng)融資完成，由此形成的債務(wù)關(guān)系必須通過讓公路成為市場(chǎng)主體的方式解決。于是，借錢修路、通過出租公路運(yùn)營(yíng)權(quán)還債成為中國(guó)公路建設(shè)的基本模式。這種模式賦予了公路收費(fèi)最大的法理性：能否欠債還錢，事關(guān)能否遵守基本市場(chǎng)法則，甚至事關(guān)地方投資環(huán)境優(yōu)劣。
在公路由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為利益主體之后，將公路的運(yùn)營(yíng)權(quán)剝離出來作為還債平臺(tái)就成為必然選擇。同時(shí)規(guī)定收費(fèi)期限，意在解除債務(wù)關(guān)系后重新厘定公路的公共屬性。
隨著形勢(shì)的變化，上述設(shè)計(jì)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。一方面，近年來高速公路建設(shè)進(jìn)程加快、建設(shè)成本不斷攀升，基于以前的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算出來的收費(fèi)期限已無法按時(shí)償清貸款。根據(jù)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2014年全國(guó)收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2014年全國(guó)收費(fèi)公路虧損1571.1億元，比2013年增加240%，除西藏、海南兩省區(qū)沒有收費(fèi)公路外，其他29個(gè)省區(qū)市中25個(gè)省份2014年收費(fèi)公路出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。這意味著收費(fèi)公路虧損已成地方債務(wù)危機(jī)的一個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)源。如果繼續(xù)按照過去按期限收費(fèi)的方法行事，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C(jī)。另一方面，隨著公路在地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中所起的作用越來越大，因債務(wù)關(guān)系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績(jī)需要建設(shè)公路體現(xiàn)，地方財(cái)政需要公路收費(fèi)提供支持，不法尋租需要公路作為通道。在這種情況下，公路收費(fèi)不僅是保證地方債務(wù)危機(jī)可控的需要，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要。
因此，對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費(fèi)的合理性，還包括能否遏制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，能否對(duì)收費(fèi)公路的利益格局予以適當(dāng)調(diào)整，使之向有利于公共利益的方向傾斜。能否體現(xiàn)這種政策意圖，決定著公眾對(duì)新版《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的認(rèn)可程度。
修法的政策導(dǎo)向與現(xiàn)實(shí)阻礙
只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置，再對(duì)照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問題的解決之道，才能消除爭(zhēng)議，作出能令公眾信服的解釋。
公共事務(wù)立法必須體現(xiàn)公共立常對(duì)于公路來說，能否提供基礎(chǔ)性、均等化的公共服務(wù)應(yīng)處于修法的首要位置。早在4年前，交通運(yùn)輸部就曾透露，將通過構(gòu)建收費(fèi)和不收費(fèi)兩個(gè)路網(wǎng)體系，滿足基本公共服務(wù)需求，其中占全國(guó)公路總里程96%的公路將免費(fèi)使用。新版修訂稿繼承了這一思路，強(qiáng)調(diào)全國(guó)公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體，未來收費(fèi)公路將集中在占比3%的高速公路。也就是說，高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)無礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性。但是，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務(wù)的政策導(dǎo)向，在現(xiàn)實(shí)情境中卻很可能遭遇種種阻礙。
首先，目前不僅高速公路在收費(fèi)，一級(jí)公路、特許經(jīng)營(yíng)公路也在收費(fèi)，按規(guī)定不應(yīng)收費(fèi)的次等級(jí)公路收費(fèi)也屢見不鮮。如何迫使這些收費(fèi)公路停止收費(fèi)，將收費(fèi)權(quán)集中于高速公路，新版條例既無時(shí)間表也無配套方案準(zhǔn)備。這意味著，公路亂收費(fèi)現(xiàn)象無法得到遏制，有法理支撐的高速公路收費(fèi)理直氣壯，沒法理支撐的非收費(fèi)公路照收不誤，只會(huì)進(jìn)一步削減公共利益。
其次，表面看“用路者付費(fèi)”的原則符合市場(chǎng)規(guī)律，但價(jià)格體系并非市場(chǎng)決定，而是收費(fèi)公路利益鏈條決定的。
高速公路的價(jià)格基礎(chǔ)主要由借貸修路時(shí)形成的債務(wù)、運(yùn)營(yíng)和養(yǎng)護(hù)費(fèi)用決定，但債務(wù)數(shù)據(jù)、營(yíng)收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護(hù)成本等公眾一無所知。在公路管理部門公布的數(shù)據(jù)中，甚至出現(xiàn)過前一天還嚴(yán)重虧損，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術(shù)失誤”。不光是財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)模糊不清，不少收費(fèi)公路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是如此。為了避免收費(fèi)期限終止后利益流失，不少收費(fèi)公路通過改擴(kuò)建、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易等方式讓產(chǎn)權(quán)和債務(wù)關(guān)系變成了外界難以探知的“黑洞”。在市場(chǎng)難以發(fā)現(xiàn)價(jià)格、監(jiān)督運(yùn)營(yíng)、矯正錯(cuò)誤的情況下，“用路者付費(fèi)”實(shí)際上等同于為黑洞買單，這顯然不能稱作公平交易。
第三，盡管新版條例針對(duì)過去的不當(dāng)行為作了一些規(guī)范，但多是原則表述而缺乏實(shí)操手段。比如，規(guī)定不收費(fèi)公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，但如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)的資產(chǎn)評(píng)估真實(shí)可信，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)沒有說法。類似漏洞還有不少。
缺乏對(duì)公共利益的剛性保護(hù)，缺乏對(duì)公路既得利益者的剛性規(guī)范，這是修訂稿引發(fā)爭(zhēng)議的主要原因。只有把維護(hù)公共利益放在修法首要位置，再對(duì)照現(xiàn)實(shí)提出債務(wù)問題的解決之道，才能消除爭(zhēng)議，作出能令公眾信服的解釋。
公路腐敗的反復(fù)發(fā)作與解決之道
除了市場(chǎng)可以自行負(fù)責(zé)的公路，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù)、財(cái)務(wù)不透明、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等責(zé)任。
客觀看，無論是現(xiàn)行公路收費(fèi)體制還是即將改版的收費(fèi)體制，都無法徹底解開公路上的利益鏈條。既要合理疏導(dǎo)現(xiàn)有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕，唯一的辦法是賦予修法更高的權(quán)限，并將其納入整體改革進(jìn)程。
從修法程序看，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》盡管屬于部門立法，但涉及的利益范圍已非行業(yè)、系統(tǒng)可以容納，因此，在部門提出修法文本后，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足。在修訂稿引起很大爭(zhēng)議的情況下，避免部門立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要。
從修法觸及的稅費(fèi)體制看，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認(rèn)為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費(fèi)，有重復(fù)收費(fèi)之嫌。目前成品油消費(fèi)稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護(hù)管理資金需求，這意味著燃油稅確實(shí)包括了通行費(fèi)用。不重復(fù)收費(fèi)，要么重新考量高速公路收費(fèi)的合理性，要么調(diào)整燃油稅稅率。而從宏觀層面看，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權(quán)相關(guān)，更涉及保護(hù)環(huán)境、節(jié)約油氣資源、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量，這同樣屬于公共利益。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾，需要更高層面的立法權(quán)加以協(xié)調(diào)。
從更深層面看，公路收費(fèi)還涉及央地關(guān)系的調(diào)整。過去公路亂收費(fèi)現(xiàn)象之所以屢禁不止，原因就在于部門條例無法有效實(shí)現(xiàn)法定效力，撼動(dòng)寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費(fèi)公路網(wǎng)已結(jié)成穩(wěn)固利益共同體的情況下，單靠審計(jì)部門事后監(jiān)管，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反復(fù)多發(fā)，發(fā)出的警示是，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費(fèi)公路的利益黑洞。
解決之道不是沒有。公路收費(fèi)的法理性，主要建立在控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上。目前，地方政府自行發(fā)債的試點(diǎn)如火如荼，讓地方政府成為責(zé)任主體是改革亮點(diǎn)。解決公路收費(fèi)亂象，可以借鑒這一思路。無論是政府性收費(fèi)公路還是其他性質(zhì)的收費(fèi)公路，除了市場(chǎng)可以自行負(fù)責(zé)的公路，地方政府都應(yīng)成為責(zé)任主體，負(fù)起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務(wù)、財(cái)務(wù)不透明、控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等責(zé)任。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先、事中監(jiān)管，避免地方公路債務(wù)由全國(guó)用路者買單。這也可以成為建設(shè)良性央地關(guān)系的一個(gè)破題之處。
收費(fèi)公路的改革方向與細(xì)節(jié)完善
防止公路收費(fèi)長(zhǎng)期化濫觴為對(duì)不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實(shí)施的必要前提。
改革是解開公路收費(fèi)利益結(jié)的出口，但深層次的改革需要時(shí)間，需要試點(diǎn)、評(píng)估、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費(fèi)長(zhǎng)期化似已箭在弦上。彌補(bǔ)明顯存在的制度漏洞，防止公路收費(fèi)長(zhǎng)期化濫觴為對(duì)不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細(xì)節(jié)作為實(shí)施的必要前提。
其一，修訂稿提出，高速公路不再規(guī)定具體的收費(fèi)期限，而以該路網(wǎng)實(shí)際償債期為準(zhǔn)確定收費(fèi)期限。什么階段為償債收費(fèi)，什么時(shí)候進(jìn)入養(yǎng)護(hù)收費(fèi)，各地收費(fèi)公路都應(yīng)列出預(yù)期時(shí)間表以便社會(huì)監(jiān)督。建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù)，而應(yīng)作為變量同時(shí)公之于眾。此外，因償債收費(fèi)和因養(yǎng)護(hù)收費(fèi)顯然涉及不同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，如何確立價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)也需要給出依據(jù)。
其二，根據(jù)修訂稿，高速公路收費(fèi)旨在提供高效率、高水平的通行服務(wù)，也就是說用路者購買的是增值服務(wù)。高速公路的增值服務(wù)當(dāng)然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個(gè)方面。如果僅僅是收費(fèi)，而沒能提高流動(dòng)速度、避免事故、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務(wù)，就意味著甲方違約。因此，對(duì)高速公路征收的通行費(fèi)哪些用于還債，哪些用于人力和辦公資本，哪些用于提高服務(wù)水平，應(yīng)予以剛性規(guī)范。
其三，既然強(qiáng)調(diào)高速公路收費(fèi)實(shí)施的是市場(chǎng)原則，那么用路者作為買方就有權(quán)利得到相對(duì)平等的議價(jià)權(quán)。這包括對(duì)賣方運(yùn)營(yíng)情況的知情權(quán)，也包括對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的商議權(quán)。而事實(shí)上，此前民間要求收費(fèi)公路賬務(wù)公開的種種努力，大多不了了之，用路者要面對(duì)的，通常是一個(gè)由地方利益、部門利益共同構(gòu)成的強(qiáng)大對(duì)手，基本不具備議價(jià)能力。讓收費(fèi)令人信服，就要引進(jìn)陽光，讓社會(huì)力量起到監(jiān)管作用。
其四，需要對(duì)公路收費(fèi)體制變革帶來的沖擊做好預(yù)案。過去，為了將非收費(fèi)公路變成收費(fèi)公路，地方不乏擅自通過改擴(kuò)建將非收費(fèi)的次級(jí)公路變成收費(fèi)公路，今后，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名，改擴(kuò)建高速公路的新風(fēng)潮？重大工程項(xiàng)目審批、環(huán)評(píng)如何界定高速公路建設(shè)的必要性？對(duì)于已擅自升級(jí)的公路，顯然不能再改回去，那么收費(fèi)是否應(yīng)該取消？即使卡住了不必要高速公路建設(shè)潮，特許經(jīng)營(yíng)公路會(huì)不會(huì)成為新的利益平臺(tái)，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)公路大興其道？
最有說服力的，不是強(qiáng)調(diào)高速公路長(zhǎng)期收費(fèi)的合理性，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負(fù)面效應(yīng)。在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》結(jié)束征求意見后，相信公眾呼聲會(huì)以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn)。但最需要的，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心。有了這兩點(diǎn)，公路收費(fèi)長(zhǎng)期化和機(jī)制化才能具備充足法理性。
本版撰文徐立凡
本文來源：京華時(shí)報(bào)。更多精彩內(nèi)容請(qǐng)?jiān)L問京華網(wǎng)http://www.jinghua.cn
