“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)亟待政策突破
2015-08-17
基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、GPS、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車改變了傳統(tǒng)的路邊揚(yáng)招、站點(diǎn)候車和電話預(yù)約的找車模式，為人們帶來了高效便捷的出行體驗(yàn)，盤活了閑置的私人車輛和非專職司機(jī)的閑置時(shí)間，提升了車輛和人力資源的利用率。如今，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車已風(fēng)靡全球，在我國也迅速發(fā)展，并引發(fā)了與傳統(tǒng)出租車的沖突和法律政策的爭(zhēng)議，亟待深入探討網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車的定位與監(jiān)管，以推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的創(chuàng)新發(fā)展。
“互聯(lián)網(wǎng)+交通”新業(yè)態(tài)帶來深刻影響
“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透到汽車和交通領(lǐng)域，帶來了網(wǎng)絡(luò)租約車、定制公交、拼車、順風(fēng)車等新應(yīng)用，形成了用戶出行的新市場(chǎng)，創(chuàng)新了交通運(yùn)輸?shù)男聵I(yè)態(tài)。同時(shí)，滴滴等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)也隨之迅速發(fā)展起來，截至2014年12月，打車軟件累計(jì)賬戶規(guī)模達(dá)1.72億；嘀嘀專車已經(jīng)覆蓋北京、上海、廣州、深圳、杭州等16個(gè)城市，日訂單已突破15萬；嘀嗒拼車自2014年4月上線以來，覆蓋了北京、上海、廣州、深圳、天津、杭州、成都、重慶等城市。這些應(yīng)用滿足了部分市民的個(gè)性化出行需求，減少了乘客打車的等待時(shí)間，降低了原有出租汽車的空載率，緩解了城市的交通擁堵。
“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的發(fā)展正在改變著人們的出行方式，深刻影響著傳統(tǒng)交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)態(tài)，引發(fā)了與傳統(tǒng)出租車企業(yè)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生了與傳統(tǒng)交通運(yùn)輸管理政策與管理體系的劇烈沖突，但同時(shí)沖擊、競(jìng)爭(zhēng)與沖突也為交通運(yùn)輸行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升服務(wù)水平和監(jiān)管能力帶來了前所未有的難得機(jī)遇。
美歐等國對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的監(jiān)管實(shí)踐
我們看到Uber憑借良好的用戶體驗(yàn)，5年內(nèi)覆蓋了全球56個(gè)國家，300多個(gè)城市，在許多地方與當(dāng)?shù)爻鲎廛囁緳C(jī)和監(jiān)管部門產(chǎn)生沖突并被禁止，尤其是歐洲市常但近一年來，美國三個(gè)州、新加坡等國在討論和評(píng)估基礎(chǔ)上相繼轉(zhuǎn)變了以往的監(jiān)管態(tài)度，出臺(tái)了新的監(jiān)管政策。
新加坡是全世界擁有私家車成本最高的國家之一，也是出租車使用占比較高的國家。Uber已在新加坡推出了高端租車UberExec和經(jīng)濟(jì)型車UberX業(yè)務(wù)，由于高峰時(shí)刻打車難，Uber等打車軟件受到了消費(fèi)者歡迎，但與本地的出租車公司發(fā)生利益分歧。為此，新加坡交通管理局從保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益出發(fā)，對(duì)Uber等打車軟件公司進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)定軟件打車的價(jià)格不得超過本地出租車現(xiàn)行價(jià)格，打車軟件只能雇傭或者派遣擁有本地出租車牌照的汽車和司機(jī)，打車軟件服務(wù)商必須在新加坡陸路交通管理局備案，這是新加坡政府首次對(duì)打車軟件進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。
在美國，私家車通過接入U(xiǎn)berX、Lyft和SideCar等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)可提供預(yù)約的、點(diǎn)到點(diǎn)網(wǎng)約車服務(wù)。與全球其他國家一樣，美國很多州執(zhí)法部門起初都將私家車的這種服務(wù)作為非法營業(yè)行為查處；還有一些州廣泛探討如何界定網(wǎng)約車的法律地位，如何將其納入監(jiān)管，從而提升公眾使用網(wǎng)約車的安全性，但立法進(jìn)程也是比較艱難的；但我們看到，在加利福尼亞州、科羅拉多州和華盛頓哥倫比亞特區(qū)卻相繼通過監(jiān)管決定或立法實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)租約車服務(wù)的合法化，網(wǎng)絡(luò)租約車公司可申請(qǐng)?jiān)S可與合法運(yùn)營，并不設(shè)車輛數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)共同實(shí)施監(jiān)管。
從國外對(duì)Uber的監(jiān)管態(tài)度的變化過程看，起初是被制止，之后是觀察評(píng)估和研究對(duì)策，當(dāng)前新加坡、美國等已承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)租約車的合法化并實(shí)施監(jiān)管?？梢钥吹?，用戶細(xì)分需求引發(fā)的網(wǎng)絡(luò)租約車快速發(fā)展已經(jīng)無法通過簡(jiǎn)單制止而停止，實(shí)施監(jiān)管并平衡與傳統(tǒng)出租車的利益、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益已經(jīng)是大勢(shì)所趨。這些變化改變了出租車、約租車市場(chǎng)的運(yùn)力來源，一定程度上打破了營運(yùn)車輛和非營運(yùn)車輛的原有邊界，不僅重組了出租車和約租車服務(wù)市場(chǎng)，而且?guī)?dòng)了法律觀念和監(jiān)管方式的深刻變化。
對(duì)我國“互聯(lián)網(wǎng)+交通”發(fā)展的政策探討
關(guān)于我國如何對(duì)網(wǎng)絡(luò)租約車實(shí)施監(jiān)管是一個(gè)爭(zhēng)論激烈的問題。一方面，網(wǎng)絡(luò)租約車能夠有效動(dòng)員和整合碎片化的社會(huì)閑置資源，節(jié)約能源和道路資源，為消費(fèi)提供多樣化、便捷的服務(wù)，需要鼓勵(lì)發(fā)展；但網(wǎng)絡(luò)租約車在快速發(fā)展中觸及了傳統(tǒng)出租車的利益，突破了監(jiān)管政策規(guī)定，為此，如何平衡相關(guān)方的利益、重構(gòu)監(jiān)管框架是需要認(rèn)真思考的問題。
確定監(jiān)管目標(biāo)，創(chuàng)新監(jiān)管方式
網(wǎng)絡(luò)租約車這種創(chuàng)新的技術(shù)和商業(yè)模式帶來了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和消費(fèi)者福利等諸多方面的明顯好處，但創(chuàng)新不可否認(rèn)對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)和監(jiān)管造成的沖擊，對(duì)此，監(jiān)管部門要順應(yīng)市場(chǎng)和技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和滿足消費(fèi)者不斷變化需求的目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)時(shí)而變，開放包容，不拘泥于傳統(tǒng)框架，創(chuàng)新監(jiān)管方式與監(jiān)管政策。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)租約車是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)與交通運(yùn)輸運(yùn)營的集合應(yīng)用，前者屬于互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)由工信部負(fù)責(zé)監(jiān)管，而后者是屬交通運(yùn)輸部門監(jiān)管，因此，網(wǎng)絡(luò)租約車屬于融合業(yè)務(wù)，需要交通部與工信部共同對(duì)其實(shí)施監(jiān)管。
確定網(wǎng)絡(luò)租約車公司的定位并發(fā)放許可
網(wǎng)絡(luò)租約車公司可定義為通過互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用或平臺(tái)連接乘客和私家車主，提供交通服務(wù)的法人公司、合伙企業(yè)、個(gè)體或其他形式的企業(yè)組織。不像傳統(tǒng)出租車公司那樣擁有或控制車輛并雇傭司機(jī)，滴滴等網(wǎng)絡(luò)租約企業(yè)作為“輕資產(chǎn)”公司整合私家車的閑置運(yùn)力，通過網(wǎng)絡(luò)預(yù)約平臺(tái)智能化地與民眾出行需求相匹配。網(wǎng)絡(luò)租約車公司要合法開展運(yùn)營，需要擁有一定的注冊(cè)資本，具備互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的營運(yùn)資格，營運(yùn)平臺(tái)的服務(wù)設(shè)施須設(shè)在中華人民共和國境內(nèi)，需要通過部省級(jí)交通運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)相關(guān)許可牌照，才能合法通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為社會(huì)公眾提供預(yù)約的運(yùn)送服務(wù)，并依法納稅和接受有效監(jiān)管。
建立交通行業(yè)管理部門與平臺(tái)企業(yè)共同監(jiān)管機(jī)制
美國加州等三地創(chuàng)新立法和監(jiān)管規(guī)則，通過政府和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的合作監(jiān)管，力求實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和公眾安全的平衡，他們的做法和經(jīng)驗(yàn)值得我們認(rèn)真研究。網(wǎng)絡(luò)租約車是讓非專職司機(jī)駕駛私家車提供的客運(yùn)服務(wù)，其安全性是民眾和政府最為關(guān)心的問題，由于政府部門無法承擔(dān)私家車及非專職司機(jī)如此之大的監(jiān)管成本，也缺乏必要的監(jiān)管手段，而平臺(tái)公司在監(jiān)管壓力和法律責(zé)任下，也有動(dòng)力不斷完善管理。因此，要提倡政府與平臺(tái)共同監(jiān)管，各盡其責(zé)。政府制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)市場(chǎng)運(yùn)行、評(píng)估監(jiān)管效果；網(wǎng)絡(luò)租約車公司具體實(shí)施監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)并承擔(dān)法律責(zé)任。具體來說，政府部門制定車輛和司機(jī)設(shè)置詳細(xì)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、責(zé)任保險(xiǎn)要求、運(yùn)營要求和安全標(biāo)準(zhǔn)等，要求網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)承擔(dān)管理車輛和司機(jī)準(zhǔn)入以及日常監(jiān)管的責(zé)任。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)租約車公司必須建立乘客投訴渠道，維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。
區(qū)分網(wǎng)絡(luò)租約車與傳統(tǒng)出租車的不同定位，平衡兩者利益
首先，應(yīng)確定網(wǎng)絡(luò)租約車與傳統(tǒng)出租車的不同定位，將傳統(tǒng)出租車定位于為廣大消費(fèi)者出行提供便利的普遍性服務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)管，給予政策支持與財(cái)稅補(bǔ)貼；將網(wǎng)絡(luò)租約車定位于為部分消費(fèi)者出行提供了高端和細(xì)分市場(chǎng)，政府應(yīng)該鼓勵(lì)，放松監(jiān)管，由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。其次，需要通過財(cái)稅給予傳統(tǒng)出租車一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而網(wǎng)絡(luò)租約車需要合法納稅，以對(duì)傳統(tǒng)出租車一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來平衡傳統(tǒng)出租車與網(wǎng)絡(luò)租約車的利益關(guān)系。
保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益
第一，從為保護(hù)乘客和公眾安全出發(fā)，監(jiān)管部門應(yīng)要求網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車公司對(duì)接入平臺(tái)的私家車及其司機(jī)實(shí)施嚴(yán)格的安全核查，并要求車輛和司機(jī)必須購買交通事故強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)和第三方承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，這一保險(xiǎn)要求應(yīng)當(dāng)在手機(jī)App和網(wǎng)站上公示；第二，在允許私家車主接入平臺(tái)提供服務(wù)前平臺(tái)須對(duì)司機(jī)進(jìn)行刑事背景核查，不允許因服用毒品或飲酒導(dǎo)致交通事故、詐騙、駕車實(shí)施犯罪、暴力侵害或?qū)嵤┛植佬袨楹陀行郧址感袨?、有損害他人財(cái)產(chǎn)的犯罪行為或盜竊行為的司機(jī)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；第三，手機(jī)App應(yīng)當(dāng)在預(yù)約成立之時(shí)，向乘客顯示前來服務(wù)的司機(jī)及其車輛（包括車牌號(hào)碼）的照片?？赏ㄟ^行駛信息查詢系統(tǒng)，核查平臺(tái)內(nèi)司機(jī)的駕駛記錄，確保司機(jī)有較好的駕駛經(jīng)驗(yàn)，在以往3年內(nèi)沒有嚴(yán)重的交通違章等；第四，網(wǎng)絡(luò)租約公司要對(duì)司機(jī)年齡、駕齡提出要求，開展培訓(xùn)，確保所有的司機(jī)在開始服務(wù)前掌握必要的安全駕駛技能和具備足夠的安全意識(shí)；第五，網(wǎng)絡(luò)租約車輛只允許提供預(yù)約服務(wù)，不得沿路巡游攬客。
放松運(yùn)價(jià)管制、數(shù)量控制需先試點(diǎn)
在大多數(shù)國家，傳統(tǒng)出租車作為特許經(jīng)營是有數(shù)量管制和價(jià)格管制的，但在歐美一些地方也沒有數(shù)量和運(yùn)價(jià)管制。就網(wǎng)絡(luò)租約車而言，美國哥倫比亞特區(qū)的《創(chuàng)新法》就解除了網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車的運(yùn)價(jià)管制，新加坡的新政規(guī)定軟件打車的價(jià)格不得超過本地出租車現(xiàn)行價(jià)格，實(shí)施上限價(jià)格管制。由于存在網(wǎng)絡(luò)租約車與傳統(tǒng)出租車的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，網(wǎng)絡(luò)租約車很難高于出租車價(jià)格，形成事實(shí)上的上限管制，因此，不建議對(duì)網(wǎng)絡(luò)租約車實(shí)施價(jià)格監(jiān)管，應(yīng)采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。關(guān)于網(wǎng)絡(luò)租約車是否需要數(shù)量控制是個(gè)復(fù)雜的問題，美國三個(gè)州新政策規(guī)定私家車可以在符合監(jiān)管要求后合法開展網(wǎng)約車服務(wù)，網(wǎng)約車不設(shè)數(shù)量限制。建議我國可在部分地區(qū)開展放開數(shù)量限制的試點(diǎn)，逐步發(fā)現(xiàn)問題，積累經(jīng)驗(yàn)，評(píng)估后再出臺(tái)具體政策。
本文來源：中國信息產(chǎn)業(yè)網(wǎng)-人民郵電報(bào)
