通行費(fèi)用于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)符合《公路法》精神
2015-08-07
針對(duì)近日有媒體關(guān)于《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》(修訂征求意見稿)(簡(jiǎn)稱征求意見稿)中關(guān)于“使用車輛通行費(fèi)養(yǎng)護(hù)收費(fèi)公路”的規(guī)定違反了上位法《公路法》第三十六條的報(bào)道，記者采訪多名法律專家，他們一致認(rèn)為，通行費(fèi)用于收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)并不違反《公路法》，而是《公路法》的補(bǔ)充和細(xì)化。
《公路法》第三十六條規(guī)定，“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”，因此有媒體認(rèn)為，高速公路應(yīng)當(dāng)使用稅收解決養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用，不能通過(guò)收取車輛通行費(fèi)來(lái)養(yǎng)護(hù)收費(fèi)公路。
“這種想法其實(shí)是脫離前后條款規(guī)定割裂地看《公路法》?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授劉莘告訴記者，“完整地看這部法律我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，《公路法》第六章專門對(duì)‘收費(fèi)公路’作出規(guī)定，媒體報(bào)道中所提到的第三十六條針對(duì)的是普通公路。”
法律人士告訴記者，《公路法》第三十五條規(guī)定，“公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院交通主管部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程對(duì)公路進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。”針對(duì)收費(fèi)公路，《公路法》第六十六條規(guī)定，“依照本法第五十九條規(guī)定受讓收費(fèi)權(quán)或者由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建成經(jīng)營(yíng)的公路的養(yǎng)護(hù)工作，由各該公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)”。因此，在《公路法》中，普通公路和收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體是不同的，前者是國(guó)家的公路管理機(jī)構(gòu)，后者是收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理單位，兩者的養(yǎng)護(hù)資金來(lái)源必然有所區(qū)別，因?yàn)槠髽I(yè)是交稅而不是收稅的主體。
劉莘表示，法律中既有一般性規(guī)定，又有特殊性規(guī)定?！豆贩ā纷鳛椤妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》的上位法，在“面”上進(jìn)行一般性規(guī)定，但是具體的細(xì)節(jié)不能完全涵蓋，需要下位法進(jìn)行具體的補(bǔ)充和完善。同時(shí)，隨著具體情況的發(fā)展，上位法也在不斷地進(jìn)行調(diào)整。
交通運(yùn)輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭告訴記者，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》，明確了提高成品油消費(fèi)稅“替代公路養(yǎng)路費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)”，“改革后形成的交通資金屬性不變、資金用途不變、地方預(yù)算程序不變、地方事權(quán)不變?！倍谶^(guò)去，公路養(yǎng)路費(fèi)的屬性、用途都不包括高速公路償債期結(jié)束后的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)用。
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》中更是明確規(guī)定，成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革后，新增成品油消費(fèi)稅收入基數(shù)返還中替代公路養(yǎng)路費(fèi)支出部分和增量資金中相當(dāng)于養(yǎng)路費(fèi)占原基數(shù)比例的部分，原則上全額用于普通公路的養(yǎng)護(hù)管理，不得用于收費(fèi)公路建設(shè)。普通公路是指除高速公路以外的、為公眾出行提供基礎(chǔ)性普通服務(wù)的非收費(fèi)公路，由普通國(guó)省干線公路和農(nóng)村公路組成。
“因此，將‘稅收’用于高速公路的養(yǎng)護(hù)管理費(fèi)，恰恰是違反《公路法》精神的?！睆堉フf(shuō)。
“事實(shí)上，30多年來(lái)，我國(guó)的收費(fèi)公路一直都在執(zhí)行‘收費(fèi)養(yǎng)護(hù)’，征求意見稿只是延續(xù)并用文本確認(rèn)了這一規(guī)定?！北本┐髮W(xué)法學(xué)教授鄧峰表示，“《公路法》并沒有對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)進(jìn)行明確的規(guī)定，而此次征求意見稿提出用收費(fèi)解決高速公路養(yǎng)護(hù)問題，不僅沒有違反上位法，反而更是作為下位法對(duì)《公路法》具體的擴(kuò)展，是對(duì)‘具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定’的落實(shí)。”
“公共產(chǎn)品和公共政策，往往都是通過(guò)公開辯論的政治過(guò)程，形成良好的解決方案。就法條解釋而言，從現(xiàn)有法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)作出整體解釋，并且結(jié)合已有的法律實(shí)踐中所體現(xiàn)出來(lái)的法律本意，都不會(huì)得出征求意見稿違反《公路法》的結(jié)論，反而是對(duì)我國(guó)公路制度和實(shí)踐的一種確認(rèn)。不過(guò)，法條解釋僅僅是法律的一部分，高速公路收費(fèi)問題更應(yīng)當(dāng)符合實(shí)質(zhì)的公平正義。我們更應(yīng)該看到，對(duì)少數(shù)高速公路使用者征收車輛通行費(fèi)，是對(duì)大多數(shù)人的公平?！编嚪灞硎荆髑笠庖姼遄畲蟮牧咙c(diǎn)之一，在于明確了“用路者付費(fèi)”原則和“兩個(gè)公路體系”。
征求意見稿提出，以占公路總里程97%左右的非收費(fèi)公路為主體，占公路總里程3%左右的高速公路為主的收費(fèi)公路為補(bǔ)充?！拔覀兛梢钥吹?，經(jīng)常使用高速公路的只是少數(shù)，但多數(shù)都會(huì)使用普通公路。如果用收稅的方式來(lái)進(jìn)行高速公路養(yǎng)護(hù)，是讓大多數(shù)人為少數(shù)人的使用買單，這對(duì)于大多數(shù)非高速公路的使用者來(lái)說(shuō)是不公平的?！编嚪逭f(shuō)，“以收費(fèi)方式養(yǎng)護(hù)高速公路這種‘使用者付費(fèi)’，是對(duì)大多數(shù)人的公平。”
