說好的香港高鐵呢？誰來為高鐵工程無底洞買單
2015-08-06
廣深港高速鐵路香港段（香港高鐵）工程，原定于今年內(nèi)通車，但完工時間一改再改，預計最快要2018年才能通車，造價更超支三成多至853億元（港元，下同）。界面新聞從香港立法會鐵路事務的兩名負責人了解到，香港特區(qū)政府或香港鐵路有限公司（港鐵公司）都沒有承諾為成本封頂，超支責任始終無人承擔，加上“一地兩檢”問題仍然懸而未決。分析人士甚至表示，如果不盡快厘清責任，高鐵極有可能成為“爛尾工程”。
圖為高鐵香港段的香港西九龍總站模擬圖（圖片來源：港鐵官網(wǎng)）
8月4日本該是香港高鐵工程竣工的日子，但是，香港高鐵項目由于接連遭遇工程延誤、監(jiān)管不力、勞工短缺、巨額超支等嚴峻問題，極有可能成為“爛尾”的大白象工程，通車時間一拖再拖。
廣深港高速鐵路從香港到廣州全長約140公里，途經(jīng)深圳和東莞。其中，香港段為長約26公里的地下鐵路線，由皇崗邊界往香港的西九龍總站，中途不設(shè)停靠站。
高鐵香港段落成后，將成為總長度16000公里的國家高速鐵路網(wǎng)的一部分，大幅縮短往來香港及內(nèi)地主要城市的行車時間，14分鐘就可從香港到達深圳福田，由廣州至香港的時間會減半至約48分鐘。
高鐵香港段工程于2010年1月16日獲得立法會財務委員會通過撥款，同年4月動工，原定于今年竣工及通車。但是在去年4月15日，香港政府突然宣布高鐵香港段項目嚴重延誤，港鐵公司也宣布竣工時間推遲至2017年。在此之前，港鐵公司從未公開表示該項目的原訂竣工日期需要延后。
時至今日，高鐵工程延誤的情況沒有任何改善。根據(jù)港鐵公司的最新評估，截至今年5月底，香港高鐵的整體完成進度為70.4%，比原計劃進度滯后5.8%，工程也需要繼續(xù)推遲至2018年第三季度，工程費用預算則達到853億元，較原來的650億元預算高出31.23%。
高鐵工程因何延誤
自去年4月傳來高鐵延誤的消息以來，關(guān)于工程延誤原因的各方調(diào)查就一直在進行。港鐵公司成立了獨立董事委員會，政府當局成立獨立專家小組，香港立法會亦成立專責委員會進行調(diào)查。
高鐵香港段的工程龐大而復雜，是全球首個全地底高速鐵路，香港西九龍占地面積約相等于15個足球常港鐵公司官方人員對界面新聞承認，高鐵香港段自工程展開以來一直面對不同的挑戰(zhàn)，包括：不可預期的工地狀況，例如不利的地質(zhì)情況、于地底遇到障礙物，以及復雜的地下管線遷移工作，以及西九龍總站入口結(jié)構(gòu)的建造工程復雜。
高鐵延誤還有估算過于樂觀和工程不可預見的因素，香港理工大學土木及環(huán)境工程系副教授熊永達向界面新聞記者表示，初期對工程的估算是基于當時掌握的人力，機械和地質(zhì)資料，但地質(zhì)資料并不充足。政府當局和立法會都期望早日完工，因此在資料不足的情況下，作了最樂觀的估算。
熊永達表示說，工程不可預知的環(huán)節(jié)令預算失準，過境隧道比原本預算超了2年，西九總站就多了1年多時間，再加上人力出現(xiàn)嚴重短缺，工程不得一延再延。
委托協(xié)議模式遭立法會質(zhì)疑
除了客觀原因之外，香港社會各界對高鐵延誤更多關(guān)注在政府和港鐵公司的層面，質(zhì)疑港鐵公司和政府雙方監(jiān)管不力。
2010年1月26日，香港政府與港鐵公司簽訂委托協(xié)議，委托港鐵公司監(jiān)督高鐵香港段項目的建造和啟用，港鐵公司以650億元完成該項目，預定竣工日期為今年8月4日。這份委托協(xié)議，從一開始就注定了高鐵工程的問責機制并不明確，為日后的爭論埋下伏筆。
之前，香港所有鐵路項目均采用“擁有權(quán)模式”的融資方式，由港鐵公司自己負責融資、設(shè)計、建造和營運。這種融資方式成效顯著，自1998年以來，港鐵公司以此模式推展合共10項大型鐵路工程，全部沒有超出原來預算，只是施工時間稍有延誤。
然而，香港政府卻在高鐵香港段項目上采用新的“服務經(jīng)營權(quán)模式”。根據(jù)這一模式，政府擁有鐵路資產(chǎn)、支付項目的工程費用，并承擔建造風險。至于港鐵公司，則受政府“委托”，負責管理該項目的各個范疇，包括鐵路的設(shè)計、建造、測試和通車試行。
該項目竣工并移交后，政府會邀請港鐵公司根據(jù)另一份經(jīng)營權(quán)協(xié)議，營運鐵路服務，營運風險由雙方共同承擔。
“這個委托協(xié)議是個很矛盾的東西，政府作為港鐵的董事和最大股東，卻又委托自己的公司投資，這種自己管自己的關(guān)系，沒有人相信，很難監(jiān)管。”香港立法會鐵路事宜小組委員會前任主席田北辰在接受界面新聞記者專訪時這樣說。
值得一提的是，港鐵公司的大股東就是政府，香港政府現(xiàn)擁有港鐵公司約76%的權(quán)益，所以無論港鐵要承擔全部或部分超支，最后還是由納稅人來埋單。
田北辰表示，港鐵公司之前建鐵路自負盈虧，委托協(xié)議是香港政府第一次的形式，港鐵公司于是所有事情都要問政府，以前港鐵都自己很靈活，但現(xiàn)在這個委托協(xié)議，政府再批準，讓工程慢很多。
高鐵項目的投資資金來自于香港政府，而香港立法會在給政府撥款一事上具有決定性角色。香港立法會鐵路事宜小組委員會現(xiàn)任主席陳恒鑌議員接受界面新聞記者專訪時表示，此次延誤的深層次問題即在于委托協(xié)議，令政府和港鐵公司在監(jiān)管方面的角色不清?！罢绻话殉г蚪忉屒宄蛠砹⒎〞″X，那是絕對不可能的。”
香港政府也處于被動的局面，熊永達認為，路政署代表政府監(jiān)督工程進度，但若工程出現(xiàn)延誤，政府只能催促港鐵，不能親自督師，政府很被動。
“一地兩檢”懸疑未決
香港高鐵項目還涉及內(nèi)地和香港在出入境方面尚未解決的問題——“一地兩檢”的邊界管制設(shè)施的安排(一地兩檢)。如果未能實施一地兩檢，旅客在出入境方面所花費的時間會將乘坐高鐵享受到的高速抵消掉，令高鐵不能吸引旅客。
早在2009年立法會辯論中，“一地兩檢”已是政府官員無法解答也未有解決方案的難題，當中涉及內(nèi)地執(zhí)法人員在港執(zhí)法等問題。時至今日，中央和香港政府的相關(guān)討論未有任何公布，令西九總站的設(shè)計和工程受阻。
香港政府律政司司長袁國強先生及其他政府官員于今年5月到訪深圳，與國務院港澳事務辦公室官員就高鐵香港段“一地兩檢”安排交流意見。香港政府提出，目標在《基本法》的框架內(nèi)達成此事，最終的安排應在2017年底前制訂。
陳恒鑌表示，“一地兩檢”目前的進展良好，雖然為了香港和內(nèi)地市民的方便，可能會涉及到一些有難度的法律問題，但是高鐵畢竟是交通工具，不能輕易上升到政治層面。
誰為超支買單？政府和港鐵責任難清
7月15日，港鐵公司行政總裁梁國權(quán)首次出席立法會的公開聆訊，就延遲披露高鐵延誤一事致歉。多名議員言辭激動，要求港鐵交代與政府簽訂的委托協(xié)議，有無條款列明如果項目延誤，港鐵是否要承擔后果和罰則，以及港鐵公司與公職人員有無刻意隱瞞事實。
田北辰向界面新聞表示，現(xiàn)在最大的問題不是延誤，而是政治問題，即超支誰來買單。田北辰說，政府和港鐵公司雙方都沒有臺階可下，在超支問題責任上的立場都非常硬，政府認為港鐵公司該負責任，但港鐵公司卻認為有協(xié)議保障利益?！罢c港鐵雙方最終或鬧上法庭，須花多年才能弄清責任?！?br />
港鐵公司方面向界面新聞記者表示，超支的額外款項來自四大類別：包括工程時間延長；需修訂的項目；額外工程費用；及備用資金。
香港政府和港鐵公司都沒表態(tài)清楚誰來承擔超支費用。香港政府路政署認為，港鐵公司并沒有對工程延誤及超支的責任問題作分析及交代，并指出港鐵公司受政府委托為高鐵的項目管理人，有最大的責任及義務做好管理及控制工程成本。
政府還將評估港鐵公司就項目推展、工程延誤和項目超支的責任問題，并會保留一切向港鐵公司追究所保證事項和應負責任的權(quán)利。
港鐵公司方面，今年6月向政府和立法會提交官方解釋報告，指出超支的具體金額，但并未提及誰來承擔超支金額。港鐵公司回應界面新聞記者時也只是說，港鐵公司與政府目標一致，就是控制成本，盡快完成高鐵項目的工程。
至于超額的審核問題，港鐵公司回應表示，高鐵香港段項目當初決定造價及完工日期時，都經(jīng)過多方討論，考慮及評估各項因素。政府委托的第三方監(jiān)核顧問亦有審視過相關(guān)的數(shù)字。
熊永達告訴界面新聞記者，解決超支必需要根據(jù)合約進行，一些未知因素，如天氣轉(zhuǎn)壞和地質(zhì)不良等，要由政府負責，而管理不善，不能掌控承建商錯誤造成水浸，港鐵必然要負責。
香港高鐵未來可能成爛尾
田北辰透露說，政府與港鐵就超支責任問題上拉鋸，或要經(jīng)過法律程序，如果明年初再無新注資，多間承建商明年初將用盡資金，或?qū)⑶采T工，直至厘清法律責任才復工?！案哞F或需多等3至5年，屆時高鐵工程勢將又再超支、延誤?！?br />
界面新聞記者向路政署等負責高鐵項目的政府部門查詢工程進程，政府發(fā)言人只回應稱，正等候港鐵提供相關(guān)資料，無更新資料可提供，現(xiàn)階段沒補充。
此外，田北辰還透露說，港鐵公司曾在2009年內(nèi)部估算高鐵造價，當時約為800億元，工程需時7年，但當時曾蔭權(quán)政府，在沒有向立法會明確交代的情況下，突然決定造價僅為650億元，這也是后來立法會撥款的數(shù)字。
田北辰說，慮到勘探、經(jīng)濟通脹、工程壓力以及委托協(xié)議這四個因素，800億元其實是非常務實的數(shù)字，但當時卻不知為何改為650億元。
立法會還需核實額外的超支是否封頂，陳恒鑌坦承，如果高鐵“爛尾”，是香港全社會的損失?！傲⒎〞谂c港鐵公司和政府談判，如果封頂，立法會可以向納稅人交代，但如果不封頂，那就很難交代，政府再拿錢是絕對不可能?！?br />
學者熊永達則認為，高鐵工程已經(jīng)過了最不能預知和最艱巨的環(huán)節(jié)，余下的是相對容易掌握和控制的工程，還有列車和配套系統(tǒng)的測試，應該很大信心在未來兩至三年完工通車。
