收費(fèi)公路不能淪為地方債務(wù)的保障
2015-07-25 來源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)
收費(fèi)公路不能淪為地方債務(wù)的保障
梁發(fā)芾
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿計(jì)劃調(diào)整公路收費(fèi)期限，政府收費(fèi)高速公路的償債期按實(shí)際償清債務(wù)所需的時(shí)間確定，各省實(shí)行統(tǒng)借統(tǒng)還；特許經(jīng)營(yíng)高速公路經(jīng)營(yíng)期限一般不超過30年；償債期、經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，重新核定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。現(xiàn)行收取通行費(fèi)的“政府還貸公路”模式，將轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式。
高速公路貸款修路，收費(fèi)還貸，本無可厚非，但人們想不明白的是，貸款修路已經(jīng)有20多年，此前并無虧損之說，為什么這兩年突然出現(xiàn)巨虧？近幾年中國(guó)快速進(jìn)入汽車時(shí)代，車輛擁有量大幅度增加，道路車流量也大幅提高，如此大好形勢(shì)面前，收費(fèi)公路本不該出現(xiàn)巨大缺口。中國(guó)高速公路的財(cái)務(wù)信息缺乏公開透明，我們看到的信息也不過是有關(guān)方面自說自話，所以，收費(fèi)公路到底真虧假虧，無法準(zhǔn)確判斷。
其實(shí)問題的癥結(jié)，可以從公路債務(wù)被納入地方債體系這個(gè)消息中進(jìn)行解讀。
一方面，近兩年地方經(jīng)濟(jì)不景氣，尤其房地產(chǎn)出現(xiàn)劇烈下滑局面，土地出讓金大幅下降；另一方面，地方債務(wù)已經(jīng)如山一樣堆積在面前，這使地方債的償還面臨極為艱巨的局面。以前，地方債務(wù)多以土地出讓金作為償還保障?，F(xiàn)在，土地出讓金拿不到，而債務(wù)日益逼近，中央政府決定將地方政府欠銀行的2萬億元貸款進(jìn)行債券置換，延期償還，但置換也不理想。這就是這一兩年收費(fèi)公路突然變得巨額虧損的原因所在。收費(fèi)公路悄然承載了以往土地出讓金的職能，為地方政府消化巨額債務(wù)。地方財(cái)政拮據(jù)的時(shí)候，公路為地方政府積聚財(cái)力的做法早已不是什么新聞，兩年前一些地方已經(jīng)通過加大對(duì)公路行車違章的罰款，每年為地方政府帶來數(shù)千億元的額外收入。但罰款不可能無限擴(kuò)張，所以，將目光轉(zhuǎn)向收費(fèi)公路，將收取的費(fèi)用挪用于償還地方債，就成為不難理解的選擇。
現(xiàn)在，不少收費(fèi)公路償債期陸續(xù)到期。而按照以前的規(guī)定的承諾，到期的公路必須停止收費(fèi)。但放棄這樣一筆豐厚的收入，對(duì)于需款的地方政府來說，是絕對(duì)不甘心的。把公路債務(wù)納入地方債，已經(jīng)到期的公路繼續(xù)收費(fèi)，統(tǒng)籌用于償還地方債，成為化解地方債危機(jī)的又一選擇。但將公路變成地方償債的財(cái)源，在道理上是說不過去的，彎子是一下子轉(zhuǎn)不過來的，因?yàn)榇饲暗某兄Z很清楚，公路收費(fèi)就是用于償還修路的借款，這筆款項(xiàng)?？顚Ｓ茫荒苡糜趧e處，甚至在此前的承諾中，每條公路的收費(fèi)所得只能用于該條公路，不能用于其他公路。這種情況下，有關(guān)方面進(jìn)行變通，一面在財(cái)務(wù)上報(bào)出連年虧損的信息，據(jù)此堂而皇之地延長(zhǎng)到期公路的收費(fèi)，一面將?？顚Ｓ酶臑榻y(tǒng)借統(tǒng)還，接著這種變通繼續(xù)延伸，“統(tǒng)借統(tǒng)還”也不只是指公路債務(wù)，而且還擴(kuò)大到整個(gè)地方債的“統(tǒng)借統(tǒng)還”。公路收費(fèi)放到地方債的整個(gè)大盤子里面了。
收費(fèi)公路延長(zhǎng)收費(fèi)期限，這再次證明了“收費(fèi)的大門一旦開啟便會(huì)越開越大，永難關(guān)閉”這樣一個(gè)財(cái)政史上顛撲不破的定理。
收費(fèi)公路問題，自然而然讓人想到晚清的厘金和各種雜捐。晚清太平天國(guó)起義時(shí)，攻占了清朝最為繁榮富庶，財(cái)力最為集中的江南地區(qū)。大清政府軍費(fèi)無從籌措，只好允許地方政府通過征收厘金和雜捐的方式籌集軍費(fèi)。征收厘金和雜捐只是為了應(yīng)付太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)而采取的權(quán)宜之計(jì)、臨時(shí)舉措。這些財(cái)政征收不屬于國(guó)家的正式稅收，征收之時(shí)也說定在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后立即停止。但太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，厘金和雜捐不但不能被取消，反而變本加厲，規(guī)模更為巨大，征收更為苛細(xì)。在嚴(yán)重的時(shí)候，任何一級(jí)政府，任何一個(gè)部門，都可以設(shè)立一種雜捐。因?yàn)閹缀跛械呢浳铩⑸唐飞踔寥藗兊男袨槎家徽魇针s捐，所以有人激憤地說“自古未聞屁有捐，而今只有屎無稅”，其實(shí)到了民國(guó)時(shí)期，一些地方真的實(shí)行“大糞捐”，將征收來的錢款用于地方環(huán)衛(wèi)開支。
到了民國(guó)時(shí)期，雖然中外商人都呼吁取消厘金，規(guī)范雜捐，但因?yàn)槔褰鸷碗s捐養(yǎng)活著地方政府，成為地方最靠譜的財(cái)政收入，食髓知味的地方政府誓死保衛(wèi)這種收益，所以，直到北洋政府垮臺(tái)，厘金和雜捐都依然故我。國(guó)民黨的南京政府建立后，在國(guó)內(nèi)人民的強(qiáng)大呼吁和壓力下，中央政府通過與地方進(jìn)行種種討價(jià)還價(jià)，在1930年名義上取消了厘金，但實(shí)際上并不是真正的取消，而是進(jìn)行了歸并整理，用營(yíng)業(yè)稅、貨物稅和印花稅之類名義更換了厘金的名義。至于各項(xiàng)雜捐，直到國(guó)民黨政權(quán)垮臺(tái)后，改朝換代之后才被消除。
現(xiàn)在的公路收費(fèi)，本來是為了償還貸款的，可是，地方政府已經(jīng)覬覦這樣一筆巨額收入，甚至依賴于這筆巨額收入。貸款償還清之后，也可以順勢(shì)將公路收費(fèi)收入用于償還其他地方債務(wù)，成為解決地方政府財(cái)政困難的工具，成為永久性的收入來源，成為地方債的永久擔(dān)保。這正是修訂《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，延長(zhǎng)收費(fèi)期限，將公路債務(wù)納入地方債體系的本質(zhì)所在。
“收費(fèi)的大門一旦打開，就很難關(guān)上”。這是財(cái)政史上的一條鐵律。所以，問題的根本在于永遠(yuǎn)要守護(hù)好收費(fèi)的大門，不讓它輕易被開啟；即使打開也不能讓它輕易開得更大。而能夠守住這扇大門的根本，就是要有一套真正行之有效的民主財(cái)政制度。目前沒有這樣的制度， 所以收費(fèi)公路的問題目前無解。
