京津冀規(guī)劃四層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)資金問(wèn)題待解決
2015-07-23
對(duì)于每天往返于主城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的上班族，以及經(jīng)常在京津冀三地往返的人士而言，即將公布的京津冀交通一體化規(guī)劃（下稱(chēng)交通一體化規(guī)劃），將會(huì)影響他們的工作和生活。京津冀試圖改變以北京為中心、放射狀的交通網(wǎng)絡(luò)，取而代之的是一個(gè)多中心網(wǎng)格狀的路網(wǎng)格局，其核心思路是以軌道交通的方式實(shí)現(xiàn)城市之間以及城市內(nèi)部的互聯(lián)互通，建設(shè)“軌道上的京津冀”。
在此規(guī)劃下，四個(gè)層次的軌道交通網(wǎng)絡(luò)逐漸明晰，分別為干線(xiàn)鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通。下一步，京津冀三地政府將會(huì)在這四個(gè)軌道體系的布局和銜接上做文章。
在京津冀交通一體化的共同訴求之下，河北方面希望給區(qū)域內(nèi)的交通網(wǎng)絡(luò)增加密度，天津方面希望建設(shè)快速、便捷、低價(jià)的京津同城化高速鐵路網(wǎng)絡(luò)，北京方面希望疏解城市內(nèi)部的交通壓力。
備受關(guān)注的京津冀交通一體化發(fā)展藍(lán)圖繪就，即將步入貫徹、實(shí)施階段。但是接下來(lái)，將面臨著如何籌措建設(shè)資金、三地政府如何溝通協(xié)調(diào)、體制機(jī)制難題如何破解等一系列待解的問(wèn)題。
京津冀交通網(wǎng)架
京津冀交通一體化是京津冀協(xié)同發(fā)展中率先突破的三個(gè)領(lǐng)域之一。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要已經(jīng)下發(fā)至三地省市級(jí)政府，與此同時(shí)，交通、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)三個(gè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃也已上報(bào)，預(yù)計(jì)不日將會(huì)印發(fā)。
三地交通一體化發(fā)展的核心內(nèi)容是“軌道上的京津冀”，在交通一體化規(guī)劃下，又有多個(gè)細(xì)分的專(zhuān)題規(guī)劃，其中包括由北京市政府牽頭負(fù)責(zé)的市域（郊）鐵路網(wǎng)規(guī)劃和國(guó)家發(fā)改委牽頭負(fù)責(zé)的城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃。
據(jù)悉，規(guī)劃明確將改變目前以北京為中心、放射狀的交通網(wǎng)絡(luò)格局，代之以更為現(xiàn)代化的多中心、網(wǎng)格狀交通架構(gòu)，這將更加有利于城市之間的交通聯(lián)系，同時(shí)可以緩解首都北京的交通壓力。
2015年7月13日，北京市交通委公布京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化北京推進(jìn)方案，北京市交通委主任周正宇介紹，京津冀軌道交通體系由四層網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成：干線(xiàn)鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通。解決京津冀區(qū)域的交通，必須依靠上述四個(gè)軌道體系的合理銜接。
干線(xiàn)鐵路技術(shù)等級(jí)較高，設(shè)計(jì)時(shí)速300公里以上，站間距30公里左右，主要承擔(dān)對(duì)外運(yùn)輸職能。目前京津冀區(qū)域內(nèi)干線(xiàn)鐵路的覆蓋水平較高。除了河北的承德、張家口、衡水三市之外，區(qū)域內(nèi)所有地級(jí)以上均有客專(zhuān)過(guò)境。上述三市在（北）京沈（陽(yáng)）、（北）京張（家口）、石（家莊）濟(jì)（南）三條客專(zhuān)建成通車(chē)后，將能實(shí)現(xiàn)客運(yùn)專(zhuān)線(xiàn)全覆蓋，覆蓋水平之高，是國(guó)內(nèi)其他城市群無(wú)法企及的。
國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所城市交通研究室主任程世東認(rèn)為，城際鐵路要實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)城市之間連通，并且?guī)?dòng)沿線(xiàn)區(qū)縣和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，其技術(shù)等級(jí)相對(duì)干線(xiàn)鐵路而言，要低一些，設(shè)計(jì)時(shí)速在160公里-260公里之間，站間距10公里-15公里之間。
從區(qū)域內(nèi)城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系角度觀察，程世東認(rèn)為建設(shè)城際鐵路的迫切性沒(méi)那么強(qiáng)。在他看來(lái)，城市群核心的城市之間要有比較緊密的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系，如果沒(méi)有，只能稱(chēng)之為城市密集帶。京津冀區(qū)域內(nèi)城市之間產(chǎn)業(yè)聯(lián)系并不緊密，城市之間競(jìng)爭(zhēng)大于合作，因而，支撐它的軌道交通就沒(méi)有那么迫切。
同時(shí)，干線(xiàn)鐵路也承擔(dān)了部分城市之間交通運(yùn)輸?shù)穆氊?zé)，這也在一定程度上降低了對(duì)城際鐵路的需求。“當(dāng)然，從引導(dǎo)推動(dòng)城市群發(fā)展角度來(lái)說(shuō)，可以適度超前，但是不應(yīng)該過(guò)度超前。”程世東說(shuō)。
據(jù)新華社報(bào)道，京津冀之間今后將由27條城際鐵路線(xiàn)路連通，總規(guī)模達(dá)到3796公里。其中4條線(xiàn)路建設(shè)日程已經(jīng)明確，京唐城際、京濱城際將于2015年內(nèi)開(kāi)工，2016年底前開(kāi)工廊涿城際、首都機(jī)場(chǎng)到北京新機(jī)場(chǎng)城際鐵路聯(lián)絡(luò)線(xiàn)。
市郊鐵路建設(shè)將是另一個(gè)建設(shè)的重點(diǎn)。市郊鐵路將主要解決30公里到70公里出行需求，對(duì)于北京市而言，建設(shè)市郊鐵路十分迫切。而且從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，東京、倫敦、巴黎都市圈都發(fā)展了滿(mǎn)足通勤需求的市郊鐵路。
此前，北京市采取的是將地鐵延伸的辦法，緩解郊區(qū)、衛(wèi)星城與主城區(qū)之間的交通壓力。不過(guò)在業(yè)內(nèi)人士來(lái)看，這種做法并不合理，地鐵運(yùn)行速度慢（時(shí)速30公里-35公里），站間距短（1公里多），從遠(yuǎn)郊區(qū)到主城區(qū)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，不符合通勤客流對(duì)時(shí)間的要求。
程世東認(rèn)為，城際鐵路客流以商務(wù)出行為主，市郊鐵路滿(mǎn)足都市圈內(nèi)的通勤需求。通勤乘客對(duì)票價(jià)和時(shí)間敏感，當(dāng)然線(xiàn)路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)更低一些，設(shè)計(jì)時(shí)速為80公里-120公里，站間距為3公里-5公里。
市郊鐵路建設(shè)計(jì)劃已經(jīng)被北京市政府提上日程。
2015年7月13日，北京市交通委主任周正宇透露，未來(lái)1000公里的地鐵網(wǎng)絡(luò)加上1000公里的市郊鐵路將構(gòu)成北京軌道交通網(wǎng)絡(luò)的主體部分。
第一條樣板線(xiàn)初步確定為平谷線(xiàn)。按照初步方案設(shè)計(jì)來(lái)估算，平谷區(qū)的居民搭乘該線(xiàn)，僅需半小時(shí)就能抵達(dá)北京市城區(qū)。
南開(kāi)大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所李蘭冰副教授認(rèn)為，包括日本大都市圈在內(nèi)的世界級(jí)城市群，軌道交通極為發(fā)達(dá)，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)公交化運(yùn)營(yíng)，因此她建議由三地政府共同出資，建設(shè)京津冀城市群的市域（郊）鐵路網(wǎng)，使得京津冀城市群有著更合理的空間布局。
李蘭冰同時(shí)認(rèn)為應(yīng)該建成快速、便捷、低價(jià)的同城化高速鐵路網(wǎng)絡(luò)。采取增加發(fā)車(chē)班次、延長(zhǎng)首末班車(chē)時(shí)間、降低兩地城際鐵路票價(jià)、設(shè)立通勤月票等措施，方便兩地居民通勤。優(yōu)化城市交通和高鐵網(wǎng)絡(luò)之間的銜接，縮短乘客換乘的距離和時(shí)間。
在程世東看來(lái)，京津冀交通網(wǎng)絡(luò)從單中心架構(gòu)轉(zhuǎn)為網(wǎng)格狀格局，也為了疏解北京的部分交通功能，緩解目前北京過(guò)境交通壓力。
東北到華東、華南的客流是北京最大的過(guò)境客流，山西、內(nèi)蒙古等地的煤炭運(yùn)輸是北京最大的過(guò)境貨流。因而未來(lái)或許會(huì)進(jìn)行布局上的調(diào)整，例如可以修通京沈客專(zhuān)到京保線(xiàn)的聯(lián)絡(luò)線(xiàn)，使得東北的客流可以直接分流京滬線(xiàn)、京廣線(xiàn)，無(wú)需再到北京過(guò)境。
在貨運(yùn)分流上，山西等地煤炭經(jīng)公路運(yùn)輸過(guò)境北京，這時(shí)常造成進(jìn)出京的京藏線(xiàn)擁堵不堪。為解決煤炭出海問(wèn)題，目前正在修建大外環(huán)高速公路，途經(jīng)河北省的張家口、涿州、廊坊、承德，以及北京市的大興區(qū)、通州區(qū)和平谷區(qū)等地。同時(shí)，運(yùn)輸山西煤炭的大秦線(xiàn)已經(jīng)飽和，張家口到曹妃甸港的煤運(yùn)通道正在修建，屆時(shí)將會(huì)引導(dǎo)部分煤炭公路運(yùn)輸轉(zhuǎn)為鐵路運(yùn)輸，緩解煤炭運(yùn)輸過(guò)境北京的壓力。
7月16日，交通運(yùn)輸部例行新聞發(fā)布會(huì)上公布，交通部編制了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要交通一體化實(shí)施方案》、《京津冀交通一體化2015-2017重點(diǎn)任務(wù)臺(tái)賬》、《京津冀交通一體化2015年重點(diǎn)工作》，這些文件經(jīng)過(guò)京津冀交通一體化聯(lián)合小組會(huì)議審議，即將印發(fā)。
交通部綜合規(guī)劃司副司長(zhǎng)張大為介紹，交通部正在推進(jìn)京津冀交通重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)。比如加快京秦高速、京臺(tái)高速、首都地區(qū)環(huán)線(xiàn)高速等區(qū)域性通道建設(shè)，同時(shí)加大對(duì)環(huán)京津貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)的支持力度，加快推進(jìn)津冀沿海港口工程的建設(shè)，還有城際軌道交通項(xiàng)目的前期工作也在推進(jìn)，力爭(zhēng)今年開(kāi)工建設(shè)。
同時(shí)，區(qū)域運(yùn)輸一體化也在深入推進(jìn)。交通部正在開(kāi)展京津冀城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化試點(diǎn)，還有交通“一卡通”互聯(lián)互通，以及提高區(qū)域高速公路的ETC聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)車(chē)道的覆蓋率等建設(shè)項(xiàng)目。今后，京津冀三地有望實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的交通管理以及政策統(tǒng)一，適應(yīng)三地共同的發(fā)展目標(biāo)。
籌資難題
一位資深研究人員介紹說(shuō)，京津冀交通一體化規(guī)劃是中長(zhǎng)期規(guī)劃，很多規(guī)劃的線(xiàn)路并非很快上馬，因而近期建設(shè)任務(wù)不會(huì)特別繁重。盡管如此，如何解決籌資難題，三地政府如何協(xié)調(diào)建設(shè)籌資事宜，仍然是一個(gè)十分關(guān)鍵的問(wèn)題，它在決定著三地交通一體化落地效果。
為打造“軌道上的京津冀”，由京津冀三地政府和中國(guó)鐵路總公司共同出資100億元，注冊(cè)成立了京津冀城際鐵路投資有限公司，該公司作為京津冀城際鐵路項(xiàng)目的業(yè)主，承擔(dān)規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)。
北京鐵路局、北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資公司、天津鐵路建設(shè)投資控股（集團(tuán)）有限公司、河北建投交通投資有限責(zé)任公司四家股東的持股比例為1∶3∶3∶3。由于京津冀三家股比一致，公司并無(wú)實(shí)際控股方，這體現(xiàn)了平等、合作、協(xié)同的理念，但也預(yù)示著未來(lái)可能會(huì)有協(xié)調(diào)難題。據(jù)報(bào)道，該公司董事長(zhǎng)由三地輪流委派。
該公司計(jì)劃在京津冀修建27條城際鐵路，其中，最近兩年內(nèi)計(jì)劃開(kāi)工的四條線(xiàn)路分別為京唐城際、京濱城際、廊涿城際、首都機(jī)場(chǎng)到北京新機(jī)場(chǎng)城際鐵路聯(lián)絡(luò)線(xiàn)，投資總額約為1000億元。
京津冀城際鐵路投資有限公司董事長(zhǎng)郝偉亞2015年7月2日介紹，上述四條城際鐵路政府投資100億元，剩余的約900億元需要多渠道融資。
記者獲悉，在京唐城際鐵路等項(xiàng)目上，有望采取時(shí)下熱門(mén)的PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式，社會(huì)資本以產(chǎn)業(yè)基金形式進(jìn)入項(xiàng)目公司。目前，京津冀一體化軌道交通基金正在醞釀成立。
在京津冀城際鐵路PPP產(chǎn)業(yè)基金交易結(jié)構(gòu)中，信托等社會(huì)資金通過(guò)發(fā)起設(shè)立集合（查詢(xún)信托產(chǎn)品）成為優(yōu)先級(jí)LP（有限合伙人），鐵路建設(shè)公司成為中間級(jí)LP（有限合伙人），兩者均享受固定的基金收益回報(bào)。
而作為政府出資的京津冀城際投資有限公司出資一部分，并成立基金管理公司，作為GP（普通合伙人）劣后，可以分配超額基金收益。
而在具體線(xiàn)路上，產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)務(wù)投資人、運(yùn)營(yíng)方的鐵路局、線(xiàn)路施工方、京津冀城際投資有限公司又有不同的出資比例，金融機(jī)構(gòu)也提供債權(quán)融資。這將很好地實(shí)現(xiàn)吸引社會(huì)資金參與京津冀軌道交通建設(shè)中。
一位資深研究人員介紹說(shuō)，吸引社會(huì)資本參與是不錯(cuò)的選擇，但是信托、保險(xiǎn)等財(cái)務(wù)投資者追求的是盈利，因而要求鐵路線(xiàn)路有穩(wěn)定的收益回報(bào)。在實(shí)際操作中，可以采取政府補(bǔ)貼，或者鐵路項(xiàng)目捆綁土地開(kāi)發(fā)等方式實(shí)現(xiàn)盈利。但這種方式的可行性亦有待檢驗(yàn)。
目前鐵路線(xiàn)路普遍采用“鐵路＋土地綜合開(kāi)發(fā)”模式，即統(tǒng)籌鐵路建設(shè)與沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)，通過(guò)城際鐵路建設(shè)帶動(dòng)沿線(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地升值，再利用土地升值收益反哺城際鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)。
由于城際鐵路和市郊鐵路往往涉及兩三個(gè)省市，因而它比普通的PPP項(xiàng)目更為復(fù)雜，需要在吸引社會(huì)資本之前，在政府之間達(dá)成明確的協(xié)議。
以北京市規(guī)劃的平谷線(xiàn)為例，大部分建設(shè)均在北京境內(nèi)，一部分線(xiàn)路在河北燕郊。從使用者來(lái)說(shuō)，該線(xiàn)路將使人口密集的燕郊居民受益，因而在線(xiàn)路建設(shè)的投資主體、出資比例分配以及運(yùn)營(yíng)以后虧損如何補(bǔ)貼等問(wèn)題上，需要兩地政府充分溝通，在線(xiàn)路建設(shè)之初便要予以明確。
南開(kāi)大學(xué)城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所李蘭冰副教授告訴記者，如何讓京津冀放棄自己的“一畝三分地”意識(shí)十分重要，因此要實(shí)現(xiàn)京津冀交通一體化需要在體制、機(jī)制上創(chuàng)新。從而真正能夠?qū)崿F(xiàn)三地的合作協(xié)同發(fā)展。
過(guò)去在高速公路建設(shè)上，由于缺乏有效溝通，同時(shí)基于各自利益的考慮，出現(xiàn)了“斷頭路”，“最后一公里”不通的狀況。在京津冀協(xié)同發(fā)展的背景下，能否解決地區(qū)利益、部門(mén)利益造成的梗阻，在很大程度上事關(guān)交通一體化的成敗。
