部分高速公路或?qū)㈤L期收費
2015-07-22
飽受爭議的高速公路收費問題或?qū)⒂行碌恼f法。
今天上午，交通運輸部公布《收費公路管理條例》（修訂稿）（以下簡稱《修訂稿》），并面向社會公開征求意見，為期1個月。
2004年11月1日，《收費公路管理條例》正式實施。高速公路該不該收費、收多少、怎么收等問題，11年間探討聲一直未斷。
《修訂稿》確立“收費“與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式，明確政府收費公路實行規(guī)范的預(yù)算管理，除收費公路權(quán)益外，所有收費公路資產(chǎn)均不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，同時提高收費公路設(shè)置門檻，并調(diào)整收費期限。
現(xiàn)有條例跟不上改革步伐
這并不是第一次對《收費公路管理條例》進行修改。2013年，交通部就組織起草過《收費公路管理條例（修正案征求意見稿）》。
在研讀了這次《修訂稿》后，國家發(fā)展和改革委員會綜合運輸研究所助理研究員毛科俊認為，2013年的修正稿只是圍繞現(xiàn)有的《收費公路管理條例》進行修葺，但這次的《修訂稿》是結(jié)合國家財稅體制改革出臺的升級版。
在今天上午召開的發(fā)布會上，交通部法制司副司長魏東解釋說：“現(xiàn)行《收費公路管理條例》已無法適應(yīng)全面深化改革特別是財稅體制改革的新要求。”根據(jù)新修訂的預(yù)算法和財稅體制改革的新要求，今后政府發(fā)展公益性事業(yè)的舉債渠道將統(tǒng)一調(diào)整為發(fā)行政府債券，并實行總量控制，不得再以其他方式舉借政府債務(wù)。
這意味著，現(xiàn)行《收費公路管理條例》確立的收費公路主要制度所依據(jù)的政策發(fā)生了根本變化?，F(xiàn)行《收費公路管理條例》規(guī)定，由地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者有償集資建設(shè)收費公路，但現(xiàn)在，這種籌融資模式需要進行調(diào)整。
“舉債和償債主體將從交通運輸主管部門變更為地方人民政府，舉債的方式是發(fā)行政府專項債券，政府管理的收費公路的車輛通行費收入必須全部納入政府預(yù)算管理。”魏東說。
在魏東看來，現(xiàn)行《收費公路管理條例》的有關(guān)制度也存在著無法適應(yīng)高速公路網(wǎng)絡(luò)化運營和長期養(yǎng)護管理的客觀需要，吸引社會資本投資公路建設(shè)的功能逐步減弱，以及在收費公路信息公開以及對轉(zhuǎn)讓、運營的監(jiān)督管理等規(guī)定不完善等問題。
“收稅”與“收費”之間如何選擇
按照《修訂稿》，收費公路以高速公路為主體，其建設(shè)、養(yǎng)護、管理資金除一般公共預(yù)算投入外，通過政府舉債、社會資本投資、征收車輛通行費等方式籌集，收費公路發(fā)展實行用路者付費。
魏東指出，《修訂稿》確立了“收費”與“收稅”長期并行的兩個公路體系發(fā)展模式。今后，占公路總里程97%左右的普通公路是主體，體現(xiàn)基礎(chǔ)性、均等化普遍服務(wù)，采取向車輛用戶普遍征稅的方式，實現(xiàn)全國范圍的通達，由一般財政稅收保障其建設(shè)、養(yǎng)護、管理及改擴建等資金需求。占公路總里程3%左右的以高速公路為主的收費公路是補充，采取直接征收車輛通行費的方式，向公眾提供可自由選擇的高效率、高水平通行服務(wù)。
那么，高速公路為何不能像普通公路一樣，以財政稅收支持為主？
“我們國家公路發(fā)展的稅收主要來源于車輛購置稅和成品油消費稅。車輛購置稅主要用于公路建設(shè)，成品油消費稅雖然用于非收費普通公路養(yǎng)護，但很大一部分分給了道路養(yǎng)護、運輸管理、環(huán)境保護和新能源發(fā)展，甚至還要用作農(nóng)民的農(nóng)業(yè)機械柴油和漁民漁船柴油的補助?！眹倚姓W(xué)院教授王偉認為，在這種情況下，收費公路自身的養(yǎng)護管理、債務(wù)償還、社會資本投資的回收等費用，就需要通過車輛通行費予以保證。
王偉提供的數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國公路建設(shè)支出13692億元，但車輛購置稅僅有2234億元，一般稅也只有1071億元，整個公路建設(shè)稅收的缺口高達10387億元，只能通過銀行貸款或吸引社會資本投資解決；此外，非收費的普通公路養(yǎng)護一年就需要2800億，而成品油消費實際投入只有1443億元，普通公路的養(yǎng)護稅收缺口也高達1357億元。
“世界上任何國家都沒有真正意義的免費公路。雖然公路是公共產(chǎn)品，但資金來源不是稅收就是收費，收稅和收費之間是此消彼長的關(guān)系，費交得少了就要增加稅。”王偉說，世界銀行曾經(jīng)有一個估算，如果中國公路養(yǎng)護不靠收費，全部由收稅來解決，在2006年的時候就要征收30%燃油稅，如果連建設(shè)和債務(wù)償還都要靠稅收解決，油價要上漲3倍以上。
在王偉看來，很多人以為美國收費公路少，但其實美國的專項稅很高。2010年，美國的專項稅高達2114億美元，包括燃油稅、重車稅、輪胎稅、牌照稅，全部用于路網(wǎng)的維護和改善，而當年美國的公路支出是2043億，稅收是有富余的，所以收費公路少?！斑@些年美國的情況也發(fā)生了變化，隨著路網(wǎng)老化，大量公路、橋梁需要維修、重修，專項稅已經(jīng)不夠用了。”
“我們所面臨的不是收費或免費的是非題，而是一個選擇題，在收費和收稅之間怎樣選擇，才更加合理、更加公正。”在王偉看來，“誰用路、誰受益、誰付費”和“不用路、不付費、不負擔”的原則，不僅能夠有效的化解高速公路的債務(wù)風險，為高速公路的發(fā)展提供穩(wěn)定的養(yǎng)護發(fā)展資金，同時還可以使有限的公路稅收向普通公路傾斜，使普通公路的通行條件也能得到更好改善。
不規(guī)定“統(tǒng)借統(tǒng)還”高速公路收費期限
《修訂稿》將“通過政府舉債方式建設(shè)的公路”統(tǒng)一表述為政府收費公路，未來政府管理的收費公路建設(shè)、改擴建資金將統(tǒng)一采取發(fā)行地方政府專項債券方式籌集，用通行費償還，納入政府性基金預(yù)算管理。
據(jù)此，《修訂稿》規(guī)定，政府收費公路中的高速公路實行“統(tǒng)借統(tǒng)還”（統(tǒng)一舉債、統(tǒng)一收費、統(tǒng)一還款），不規(guī)定固定的收費期限，按照用收費償還債務(wù)的原則以實際償債期為準。
特許經(jīng)營公路的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，并通過收費標準動態(tài)調(diào)整、收益調(diào)節(jié)等方式控制合理回報。高速公路的經(jīng)營期限不超過30年。但是投資規(guī)模大、回報周期長的高速公路，經(jīng)批準可以超過30年。
《修訂稿》還規(guī)定政府收費高速公路在政府性債務(wù)償清后，以及特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期屆滿后，其養(yǎng)護、管理資金可按滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障效率通行的原則實行養(yǎng)護管理收費。這意味著，高速公路到期后，政府還可以征收養(yǎng)護、管理等費用。
毛科俊指出，高速公路投資回報期較長，一次性投入比較大，對經(jīng)濟和社會的拉動支撐、引領(lǐng)作用都比較強，“統(tǒng)借統(tǒng)還”的方式很有必要。
毛科俊認為，我國高速公路網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃顯示，到2030年總共建設(shè)13.6萬公里，在這個“池子”里進行統(tǒng)借統(tǒng)還，并沒有太大問題。但地方高速公路的建設(shè)規(guī)模是由地方政府來制定，可調(diào)整的空間比較大，如果沒有一個期限，有的地方可能會出現(xiàn)不斷擴張的現(xiàn)象。
“收費期限這個問題雖然應(yīng)該再思考一下，但收取高速公路養(yǎng)護費用還是有一定道理的。”毛科俊認為，按照提出的“收費”與“收稅”發(fā)展模式，以后更多的稅收要用來支持普通公路的建設(shè)和養(yǎng)護，那么就意味著高速公路的養(yǎng)護不能全依靠財政支出。
在毛科俊看來，更應(yīng)關(guān)注如何完善收費政策，提高政府公共服務(wù)的能力，強化對規(guī)劃制定的約束。
本報北京7月21日電
作者：寧迪陳勇熙
（來源：中國青年報）
本文來源：中青在線-中國青年報
