高速公路該不該“長期收費”
2015-07-22
西北望
交通運輸部昨天召開新聞發(fā)布會，向社會公布《收費公路管理條例》修訂稿（簡稱《條例》修訂稿），并公開征求意見。《條例》修訂稿規(guī)定，政府收費高速路償債期擬按實際償清債務所需時間確定，各省實行統(tǒng)借統(tǒng)還；特許經(jīng)營高速公路經(jīng)營期一般不超30年，屆滿后與償債期政府收費公路統(tǒng)一收費；償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實行養(yǎng)護管理收費（見A8版）。上述關于調(diào)整收費期限的規(guī)定，引發(fā)公眾高度關切和輿論熱議。
為延長收費開“綠燈”
現(xiàn)行《收費公路管理條例》規(guī)定，政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年，經(jīng)營性公路的收費期限最長不得超過25年；收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費，政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費。按照這個規(guī)定，收費公路在收費期屆滿后必須停止收費，沒有任何例外的情形，即便是還沒有還請貸款或有償集資款，到期了也必須停止收費。
目前，各地有一些收費公路的收費期限已經(jīng)或即將屆滿，面臨著“必須停止收費”的情況。一些地方利用《收費公路管理條例》中的另一條規(guī)定“盛自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”，以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的名義，規(guī)定只要轄區(qū)內(nèi)還有收費公路的貸款沒有還清，其他收費公路包括收費期已屆滿的收費公路都可以繼續(xù)收費。如山東省交通部門去年12月宣布，當年底收費期滿的15條（段）高速公路繼續(xù)收費，其理由就是省內(nèi)高速公路實行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，高速公路收費期滿后可以延長收費期限。
按照一些地方對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的解釋，即便轄區(qū)內(nèi)只有一條收費公路沒有還清貸款，其他收費公路就可以堂而皇之地繼續(xù)收費。由于地方可以適時新建收費公路，要達到“還有收費公路沒有還清貸款”的條件是很容易的，所以從理論上說，單憑“統(tǒng)貸統(tǒng)還”這一條，至少政府還貸公路就具有了無限期延長收費的理由。
現(xiàn)在，正式公布的《收費公路管理條例》修訂稿，將原定收費公路的具體收費期限一筆取消，而調(diào)整為“按實際償清債務所需時間確定”、“償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實行養(yǎng)護管理收費”等可供“靈活掌握”的標準。償債期、經(jīng)營期結(jié)束后實行的“養(yǎng)護收費”，雖然標準可能有所降低，但仍然屬于收費性質(zhì)。這就意味著，收費公路的收費期不再受法定年限的制約，而變成了“長期收費”。比起地方政府對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的擴大解釋與運用，《條例》修訂稿顯然更直接而徹底地為收費公路延長收費開了“綠燈”。
“羊毛”出在誰身上
將收費公路收費期滿后“必須終止收費”，改為收費公路償債期、經(jīng)營期可以“靈活掌握”，償債期、經(jīng)營期結(jié)束后可以“長期收費”，《條例》修訂稿中出現(xiàn)的這一重大變化，自然受到輿論的批評質(zhì)疑。很多人難以理解的是，既然收費公路有的直接由政府投資修建和管理，有的雖然是經(jīng)營性公路，也仍然具有相當?shù)墓鎸傩?，為何在多年來收取巨額通行費的基礎上，政府不能加大對高速公路的財政投入，大幅增強高速公路的公益性質(zhì)，使之成為完全意義上的“公益路”、“免費路”呢？特別是，在收費公路償債期、經(jīng)營期結(jié)束后，政府還要繼續(xù)收勸養(yǎng)護管理費”，相比以往天文數(shù)字般的通行費，“養(yǎng)護管理費”大約算是一筆“小錢”，但這樣的“小錢”政府也不放過，實在是太小家子氣了。
政府應當加大對公共服務包括公共交通服務的投入，這個道理肯定是沒錯的。從這個角度看，政府還貸公路和經(jīng)營性公路最終都應當徹底取消收費，包括“養(yǎng)護管理”在內(nèi)的所有成本，都應當由財政承擔。循此邏輯繼續(xù)往下推，問題就來了：財政投入主要來源于稅收，稅收又來源于納稅人的貢獻，“羊毛”還是出在“羊”身上?？此聘咚俟酚韶斦砍袚?，所有車輛都可以免費通行，其實這些成本仍然轉(zhuǎn)嫁到了納稅人身上，納稅人仍然是最終的買單者。
不過，上述兩種模式還是有著重大區(qū)別——前者主要突出了市場和效率的因素，體現(xiàn)了“差別化負擔”原則，后者主要突出了公益和公平的因素，體現(xiàn)了“均等化負擔”原則。按照部署，今后我國將構(gòu)建以占公路總里程97%左右的普通公路為主體、3%左右的高速收費公路為輔的路網(wǎng)體系，97%左右的普通公路實行完全免費通行，3%左右的高速收費公路實行由用路者付費，符合公共服務“公益為主、市場為輔”的總體改革方向。
據(jù)國家行政學院教授王偉介紹，2009年日本民主黨政府擬推行高速公路免費，民調(diào)結(jié)果顯示，反對者高達68.1%，支持者僅為26.1%。反對者認為，高速公路如果免費，政府就要增加稅收，使用高速公路者只是少數(shù)人，全體納稅人為此買單不公平。最終高速公路免費方案被否決。這個典型案例，對我們探索中國收費公路改革應該當有所幫助。
關鍵要杜絕“糊涂賬”
其實，公眾的疑慮并非是無謂的矯情，更不是“逢X必反”式的民粹情緒。人們知道天下沒有免費的午餐，一般也明白“不交通行費就要多交稅”的道理，因此并不是一味反對高速公路收費，而是擔心這個收費收得不尷不尬，花得不明不白，擔心高速公路淪為一些部門和企業(yè)的“小金庫”，成為某些強勢人物的“提款機”。從一些地方高速公路管理部門和企業(yè)普遍高工資、高福利，普通收費員也動輒年薪十幾二十萬，高管年薪更是高到“天價”，到近年來多地交通系統(tǒng)、高速公路領域?qū)覍移爻鲐澷V大案，無不說明人們的這些擔心并不是多余的。
如果嚴格按照新的法定標準和審批程序，收費公路在原有期限上延長收費甚至“長期收費”，或許都不是關鍵的問題。最關鍵的問題在于，實行新的收費條例后，每一條收費公路收取的每一筆費用，都必須納入嚴格的監(jiān)督管理，其中每一分錢最終用在了何處，用得是否合理合規(guī)，都必須進行有效的流程控制，并給出明確的說法。高速公路的收支再也不能成為一本“糊涂賬”，再也不能出現(xiàn)今天剛說去年虧了幾十個億，明天就改口說下屬某分公司的賬算錯了，去年實際是盈利幾個億之類咄咄怪事。
為此，《條例》修訂稿規(guī)定的強化政府對收費公路的監(jiān)管，明確對政府收費公路實行規(guī)范的預算管理，所有收費公路的投資債務、通行費收支等信息定期公開，全面接受社會公眾監(jiān)督，這些內(nèi)容應當不折不扣嚴格執(zhí)行。只有比照政府信息公開和上市公司信息公開的標準，不斷加大收費公路收支信息公開范圍和力度，把每家企業(yè)、每個時段、每個項目的收費細目直到每一筆錢的來龍去向都向社會公開，我國收費公路才能真正塑造公信力、回歸公益性，為公眾提供最優(yōu)化的交通服務。
