【特別報道】指點出租汽車行業(yè)改革關鍵詞（上）
2015-05-29
5月21日，交通運輸部在新聞發(fā)布會上表示，支持義烏市積極穩(wěn)妥推進出租車行業(yè)改革，先行先試探索適合中小城市出租汽車改革和發(fā)展的具體舉措，為全國的行業(yè)改革提供借鑒和示范。同時也透露，深化出租汽車行業(yè)改革工作小組已經(jīng)拿出了改革指導意見的初稿。種種跡象表明，出租汽車行業(yè)的改革已箭在弦上。
誠然，出租汽車行業(yè)改革牽涉方方面面，各方利益錯綜復雜，社會各界也都在關注改革進展。一方面，按照全面依法治國的要求，出租汽車行業(yè)法治的空缺亟待補位；另一方面，改革過程中如何正確處理政府與市場的關系，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。如何把改革的成本用在刀刃上？是行業(yè)管理者和從業(yè)者需要思考的問題。
將分兩期細數(shù)出租汽車行業(yè)改革中的關鍵詞，并向行業(yè)管理者、從業(yè)者、相關專家學者誠摯約稿，就如何深化出租汽車行業(yè)改革充分表達意見和建議。本期我們邀請四位嘉賓，分別從法治、市嘗管理、國際經(jīng)驗等角度暢議出租汽車行業(yè)改革，希望對行業(yè)有所借鑒。
市場探索最優(yōu)資源配置方式
國家發(fā)展改革委城市中心綜合交通研究院院長張國華
5月初，浙江省義烏市出臺了《義烏市出租汽車改革運行方案》，第一次提出了將逐步取消出租車數(shù)量管制，并引入專車服務，標志著出租車改革的序幕在義烏拉開。地方勇敢邁出改革攻堅的關鍵一步，加上主管部委的明確支持，出租車行業(yè)的改革實踐無疑為我國的全面深化改革進程做出表率。
但近期同時出現(xiàn)的多地針對移動互聯(lián)網(wǎng)專車公司的調(diào)查，出租車司機對專車的抗議活動表明，各利益群體面對改革的困惑仍不容忽視，改革之路并非一條坦途。出租車行業(yè)改革要成功，要在市場化運作的前提下保障服務的質(zhì)量和安全，需要弄清楚兩個關系：一是市場的“確定性”和“不確定性”的關系；另一個是中央和地方在角色分配上的關系。
接納市場的“不確定性”
計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟最大的區(qū)別在于計劃經(jīng)濟試圖把一切經(jīng)濟活動都確定下來，而市場經(jīng)濟相信政府盡量少地參與市場，讓企業(yè)、個人通過其競爭、創(chuàng)新在不確定中探索出最優(yōu)的資源配置方式。
我國對于出租汽車行業(yè)的管制始于計劃經(jīng)濟時期，從一開始就是基于把行業(yè)“確定”下來的思路：政府確定出租車數(shù)量，確定價格，再由政府指定的出租車公司運營。
歸根結(jié)底，市場經(jīng)濟要真正發(fā)揮效用，需要的正是“不確定性”——市場上應有多少供給，產(chǎn)品在什么價格出售，不應該被政府確定下來。出租車司機不能通過更好的服務獲得更高的收益，更壞的服務也不影響其收入，必然沒有司機會主動提高服務質(zhì)量。而“不確定”意味著風險——被更優(yōu)秀的企業(yè)淘汰的風險，這樣每個企業(yè)都會有充分的動機通過提高質(zhì)量、降低成本、創(chuàng)新商業(yè)模式等多種方式在市場存活下來，而這種行為本身也將帶來消費者福利的增加，資源利用效率的提高。
進一步講，“確定性”不僅僅是計劃經(jīng)濟的特征，市場經(jīng)濟發(fā)展到一定程度也會出現(xiàn)“確定性”的問題。日本上世紀80年代之后進入了一個“失去的30年”，其中最可怕的一點是日本進入了一個非常嚴重的“確定性”的社會發(fā)展模式：公司不敢隨便開除人，員工更不敢辭職走人。如此，在以互聯(lián)網(wǎng)為代表的創(chuàng)新發(fā)展階段，和以金融服務業(yè)為代表的生產(chǎn)型服務業(yè)創(chuàng)新上，日本的競爭力迅速下滑。
在市場經(jīng)濟下，應當確定的是資源配置效率的提高、市場參與各方效用的增加以及市場創(chuàng)新的涌現(xiàn)。例如，依托于移動互聯(lián)網(wǎng)的打車軟件平臺有效地解決了出租車市場的信息不對稱、交易一次性和服務的非后效性等特點，對乘客和司機雙方的利益都提供了有效的保障。
行業(yè)改革避免“一刀切”
我國改革開放的成功經(jīng)驗一次次說明，改革的道路常常是來自于基層、一線的地方政府、企業(yè)和人民為解決問題、突破困境一步一步走出來的。面對出租車這樣一個行業(yè)，改革中中央與地方合理的角色分配至關重要。
鑒于我國幅員遼闊，各個城市、地區(qū)發(fā)展水平、治理能力和管理體制不一，中央在出臺相關政策文件時，應將重點放在改革精神、指導原則等宏觀層面，在實操方面則基于地方現(xiàn)實，有針對性地改革留出充分的空間，避免“一刀切”的政策成為部分地方改革的阻礙。
上海市交通運輸委員會、四大出租汽車企業(yè)和“滴滴打車”幾方共同參與的“上海出租汽車信息服務平臺”，將于6月1日正式上線運營，意味著上?；?qū)⒃谌珖氏葘Φ谌酱蜍囓浖M行規(guī)范管理。長三角在一次改革時是全國的先鋒，在二次改革時又為全國起了積極的表率。其他地方更應抓住機遇，在二次改革時敢于突破、擁抱市嘗擁護創(chuàng)新，這在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，在創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略下，將成為一個地方的核心競爭力所在。
管理重塑準入退出機制是核心
浙江省道路運輸管理局副局長樓曉寅
改革開放30多年以來，出租車從當初只有大城市才有的“高檔”品，發(fā)展到今天遍及各個城市街頭巷尾的“日用”品，從一個側(cè)面真實地反映了改革開放以來我國城市發(fā)展的成果。
也正如各地城市病進入高發(fā)期一樣，當前出租汽車行業(yè)也暴露出“打的難”、服務差、司機隊伍不穩(wěn)定、“黑車”泛濫等問題。出租車問題的久拖不決說明行業(yè)的改革勢在必行，并且只有實施“傷筋動骨”的大“手術”方能解決深層次矛盾和問題。改革進入“深水區(qū)”，需要政府和行業(yè)鼓足勇氣，展示智慧，以創(chuàng)新思維的方式構(gòu)建新常態(tài)下出租車行業(yè)良性發(fā)展機制。
供求關系失衡問題疊加催改革
當前政府對出租汽車行業(yè)的管理核心是數(shù)量和價格管控，其管理方式在出租汽車行業(yè)發(fā)展歷史上發(fā)揮了重要作用，保障了行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。但是，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這種簡單的、帶有嚴重“行政色彩”和“計劃經(jīng)濟特征”的管理方式，沒有發(fā)揮出市場競爭、價格杠桿等市場機制的重要作用。
數(shù)量管制導致市場供給不足、價格管控導致需求失控：兩方面的管控措施導致出租汽車行業(yè)供求嚴重失衡。
政府管理一味追求公司化經(jīng)營，有違行業(yè)服務特性，挫傷了司機的積極性。管理部門把公司化更多地當作加強監(jiān)管的有效途徑，在機制、政策方面一邊倒地支持公司化而削弱單車經(jīng)營形式。由于出租車司機這個群體長期居于出租車行業(yè)的底層，他們自喻為“現(xiàn)代駱駝祥子”，思想觀念中的小農(nóng)經(jīng)濟思想依然濃厚，“成為個體經(jīng)營者”的愿望依然強烈。
此外，“黑車”的泛濫，導致出租汽車行業(yè)處境尷尬。正是由于正規(guī)出租車市場長期供給不足，非正規(guī)市場即“黑車”市場泛濫，嚴重擾亂了市場秩序，抹黑了城市形象，也阻礙了社會經(jīng)濟發(fā)展。
另一方面，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術的迅速普及與應用，特別是手機APP的出現(xiàn)，受到了公眾的歡迎，極大地改變了傳統(tǒng)出租車行業(yè)信息不對稱的局面，一定程度上推動了出租汽車行業(yè)的服務升級。種種因素疊加，已經(jīng)把傳統(tǒng)的出租汽車行業(yè)逼到了“墻角”，行業(yè)處境日益尷尬，到了不得不改革的時候了。
公司個體互補充退出機制更精準
從出租車行業(yè)的定位看，出租車服務始終是滿足公眾個性化出行需求的特殊行業(yè)，完全市場化或完全政府管控都難以持久。
因此，要以問題導向為突破口，按照“放松數(shù)量、價格管控，加強安全、質(zhì)量監(jiān)管”的改革原則，通過改革現(xiàn)行體制，構(gòu)建有效機制為途徑，逐步發(fā)展以公司、個體（單車）經(jīng)營相互補充，集約化經(jīng)營為方向，與互聯(lián)網(wǎng)（電話）預約經(jīng)營模式共存的出租汽車運營服務新局面。
首先，需要建立“公車公營”與“單車自營”并行的市場準入機制。即在原來“公車公營”公開招投標運力投放模式的基礎上，對符合條件的出租汽車駕駛員建立運力定向直接投放的模式，同時允許進行個體經(jīng)營，讓廣大司機有出路和盼頭，為司機隊伍中的優(yōu)秀者提供一條上升的通道，同時加強針對單車的精準監(jiān)管，及時清除不合格者。這樣，既符合行業(yè)特征有利于發(fā)展，又穩(wěn)定司機隊伍有利于改革的推進與深化。
其次，以移動互聯(lián)網(wǎng)技術引導個體經(jīng)營者實行集約化管理。當個體經(jīng)營者數(shù)量多起來時，為解決信息不對稱問題和適應不斷加劇的服務競爭，個體經(jīng)營者會組織起來通過公司集約化提高服務能力予以應對。對于新型互聯(lián)網(wǎng)專車等業(yè)態(tài)，可采取更加開放的姿態(tài)將其納歸體系內(nèi)實施監(jiān)管，采取寬進嚴出的準入與退出機制。
再次，建立“化整為零”的精準退出機制。改變現(xiàn)有到期整體退出的方式，采用化整為零的方式實施精準退出。在準入投放機制中應當確立退出條件，按照出租車行業(yè)的特征，準入與退出機制應以單車為基本單元，不論是將經(jīng)營權授予公司還是個人，都應將司機與出租車綁定，即實行一人一車的考核原則。
在市場上的出租車數(shù)量達到一定程度時，為避免惡性競爭，可以通過適當?shù)囊龑А热缭谕顺鰴C制條件中增加服務質(zhì)量的要求，避免競爭中出現(xiàn)降低服務標準的情形等，營造通過提升服務贏得市場的良性競爭環(huán)境，同時對依法行政的力度予以保障。
最后，建立完善價格、服務質(zhì)量等配套機制改革。通過改革出租車市場的準入與退出機制，解決“打的難”、服務差和司機隊伍不穩(wěn)定等問題后，緊接著改革出租車價格機制和出租車服務資格證制度，前者需要建立運價與成本聯(lián)動機制，后者主要增加退出條件，提高準入門檻，以便有效提升出租車司機隊伍的整體素質(zhì)，并且也作為對出租車行業(yè)數(shù)量管控的手段之一。
法治改革的法治思維與方式
東南大學交通法治與發(fā)展研究中心執(zhí)行副主任顧大松
5月18日，國務院同意并轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委《關于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》（下稱《意見》），明確提出：“出臺深化出租汽車行業(yè)改革指導意見”，并要求“自覺運用法治思維和法治方式推進改革，實現(xiàn)深化改革與法治保障的有機統(tǒng)一?！?br />
從“出有所乘”到“行有優(yōu)乘”
保障城市居民的基本出行權利，是我國憲法上平等權在交通領域的直接體現(xiàn)。政府大力發(fā)展公共交通，有些地方將出租汽車納入公共交通有益補充地位，就是保障城市居民“出有所乘”的基本出行權利的傳統(tǒng)法治思維體現(xiàn)。
但是，隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，特別是城鎮(zhèn)化、機動化的高速前進，城市居民不再滿足于“出有所乘”，而是需要更好的機動化出行方式，以實現(xiàn)美好城市生活中的“行有優(yōu)乘”。交通運輸部于2015年1月1日施行的《出租汽車經(jīng)營服務管理規(guī)定》,將出租汽車明確界定為“城市交通的組成部分”、“滿足人民群眾個性化出行需要”，并于第二十條規(guī)定了預約出租汽車類型，體現(xiàn)了國家明確出租汽車定位，促進城市居民“行有優(yōu)乘”的重要努力。
為了適應上述思維的轉(zhuǎn)變，城市政府及其相關部門應當強化出租汽車行業(yè)深化改革的政策供給。而且，城市交通具有強烈的地方性，城市政府及其相關部門如何適應出租汽車的定位，重點開展傳統(tǒng)巡游出租汽車的價格改革與預約出租汽車許可工作，就是實現(xiàn)上述權利保障法治思維的具體法治方式之一。
合作治理推動“專車”監(jiān)管創(chuàng)新
1月8日，針對一些打車軟件提供的“專車”服務，交通運輸部表示，“專車”服務對滿足運輸市場高品質(zhì)、多樣化、差異性需求具有積極作用。交通運輸部這一表態(tài)，實際上是運用“法無授權不可為”的“權力清單”思維，肯定“法無禁止則允許”下“專車”創(chuàng)新的最佳案例。
“專車”創(chuàng)新的法治邏輯在于：目前的汽車租賃法規(guī)（主要是地方性法規(guī)）規(guī)定，“汽車租賃公司在提供汽車租賃業(yè)務時，不得提供代駕服務”；而根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的處罰權法定原則，對于網(wǎng)絡平臺撮合的乘客向汽車租賃公司租車、向第三方代駕公司雇駕駛員形成的約車服務，主管部門并無依據(jù)實施行政處罰。
但是，作為“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的“專車”創(chuàng)新，想要行穩(wěn)致遠，卻存在一定的監(jiān)管難題——“專車”源于市場創(chuàng)新，本無無監(jiān)管政策，但因其涉及到出行安全與市場秩序需要監(jiān)管。因此，如何契合“專車”業(yè)務的互聯(lián)網(wǎng)特性，實現(xiàn)“專車”的監(jiān)管，就成了當下“互聯(lián)網(wǎng)+交通”行動深化的最為迫切問題。
首先，區(qū)別“專車”、預約出租汽車與巡游出租汽車采取監(jiān)管措施。其次，應以行政審批改革精神指引，注重對“專車”采取事中事后監(jiān)管措施。最后，應以合作治理思維推動對“專車”的監(jiān)管創(chuàng)新。
顛覆性創(chuàng)新需要立法引領
規(guī)則公平是實現(xiàn)社會公平正義的題中應有之義。全面深化改革需要全面依法治國，而全面依法治國既需要科學立法、公正司法，也需要嚴格執(zhí)法與全民守法。出租汽車行業(yè)深化改革進程中，迫切需要市場主體遵循市場秩序維護的法治要求。
早期市場主體推動的“專車”創(chuàng)新，敏銳地捕捉了我國城市居民出行質(zhì)量提升需求，填補了我國出租車領域缺乏的約租車類型。因此主管部門肯定“專車”創(chuàng)新，既是堅持法治定力的體現(xiàn)，也是遵循市場內(nèi)在規(guī)律的要求。
但是，“專車”創(chuàng)新后期，私家車接入專車開展營運已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，這是對傳統(tǒng)客運秩序體系的巨大沖撞，也是對規(guī)則公平法治秩序的挑戰(zhàn)。因此，主管部門為履責而開展的執(zhí)法行動，是維護市場公平秩序的必需，也當?shù)玫礁鞣街黧w的配合。
正如《意見》要求，“需要突破現(xiàn)有法律規(guī)定先行先試的改革，要依照法定程序經(jīng)授權后開展試點。通過法治凝聚改革共識、防范化解風險、鞏固改革成果?！钡胤秸斜匾裱鞘薪煌ǖ胤叫蕴攸c，結(jié)合《立法法》修訂后賦予的普遍立法自主權，開展汽車共享下的交通網(wǎng)絡創(chuàng)新地方立法嘗試，有序推進城市交通的變革，使“交通真正成為發(fā)展的先行官”。
經(jīng)驗紐約出租車的監(jiān)管之道
易到用車創(chuàng)始人兼CEO周航
紐約特有的黃色漆面出租車，與自由女神像和時代廣場一起，已經(jīng)成為這座世界級大都市的名片。然而，據(jù)紐約市交通管理部門的最新數(shù)據(jù)，目前實際承擔紐約城區(qū)客運的營運車輛中僅49%為黃色漆面出租車。據(jù)介紹，由Uber、Lyft及其代表的車輛共享模式推動下的另類營運車輛，已成為紐約市市民出行的重要選擇之一。
另一個值得注意的數(shù)據(jù)是：紐約黃色漆面出租車平均出車頻次仍然遠高于“黑車”，每輛黃色出租車接單數(shù)是其他車輛的10倍。出租車司機普遍對現(xiàn)狀滿意，這意味著出租車市場原有的格局不變，所有的變化都產(chǎn)生在增量上，市場開始形成了微妙的平衡。
“黑車”轉(zhuǎn)正只能預約召車
私人營運車輛（傳統(tǒng)意義上的“黑車”）在紐約出現(xiàn)于上世紀60年代。彼時，絕大多數(shù)出租車司機只在城市中心區(qū)域攬客，居住在郊區(qū)或城市欠發(fā)達區(qū)域的其他少數(shù)族裔居民用車極度困難，立足服務社區(qū)的私人營運車輛隨即應運而生。
不久后的1971年，政府又組建紐約出租車及豪華轎車管理委員會（TLC），進一步加強對所有營運性出租車輛的統(tǒng)一管理，正式把私人營運車輛納入管理軌道。此后為保護出租車從業(yè)者利益，政府又出臺相應規(guī)范條令，要求“轉(zhuǎn)正黑車”只能做預約召車服務，不能在街上主動招攬客人。1982年，政府進一步推行“黑車”轉(zhuǎn)制，放開“預約召車”的數(shù)量管制，逐步緩解了出租車市場供不應求的局面。
車輛與公司“保甲連坐”
自1971年建立以來，TLC就一直起著平衡乘客、司機、行業(yè)公司三方利益的作用，是調(diào)節(jié)城市出租車運力和“黑車”管理的中心。通過對車輛、司機、管理公司牌照、資質(zhì)、常規(guī)監(jiān)測等各項稅費收入，該委員會為紐約包括地下鐵路、公交等市政交通工程，以及紐約市兒童福利基金輸送了相應經(jīng)費。
TLC對私人營運車輛的管理，實行的是“人車分離”、“保甲連坐”、“積極轉(zhuǎn)化城市汽車存量”的三原則。
在紐約開上合法“黑車”可并不容易，所謂“人車分離”即是司機和車輛都得分別過關，獲得各自的TLC資格證。單是司機就需要“文武雙全”：首先，他/她必須持有合法工作的身份（有美國聯(lián)邦政府頒發(fā)的社會安全號）；并擁有運營類駕駛駕照；最后，司機還需要參加強制性的交通規(guī)則學習班并通過資格考試。
TLC的“保甲連坐”系統(tǒng)十分嚴格。持牌的司機、車輛并不能單獨上路，必須在TLC審批合格的汽車管理公司注冊綁定。TLC持牌司機和車輛掛靠一家公司，只能接受該轎車服務公司的獨家調(diào)度和訂單派遣，不能進行街頭攬客、私下接單等行為。TLC通過建立司機、車輛和轎車服務公司一一對應的法律規(guī)范關系，保證了轎車服務公司和司機、車輛之間的有效約束力。
紐約的TLC車牌作為一種特殊的私人車輛營運牌照，充分發(fā)揮了轉(zhuǎn)換城市汽車存量的作用。紐約市實行嚴格的車輛牌照分類管制，非注冊商業(yè)車輛進行商業(yè)營業(yè)行為是被嚴格禁止的。私人車輛進入營運領域第一步就是要更換牌照，同時這個牌照更換的申請必須由掛靠的汽車服務公司提出及擔保，而不能由個人發(fā)起。
作為世界級大都市的紐約，在治理“黑車”問題上經(jīng)過近半個世紀的摸索，形成了一套以TLC為樞紐的三方管理模式。這種以疏導為主，“大禹治水”式的管理方式，即保留了原有出租車市場格局不變，同時積極在增量上做文章，挖掘城市車輛存量資源，創(chuàng)造就業(yè)，把優(yōu)質(zhì)私人營運車輛資源友好善意地接入整個社會的公共利益體系里。
本文僅代表作者本人觀點
