國(guó)務(wù)院：能源交通領(lǐng)域 可開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)
2015-04-22
4月21日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下稱《辦法》)，明確可在能源、交通、水利、環(huán)保、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)。
會(huì)議指出，開(kāi)展上述領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)是重要的改革和制度創(chuàng)新，可擴(kuò)大民間投資領(lǐng)域，激發(fā)社會(huì)活力，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，與大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展“雙引擎”。
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的融資渠道將進(jìn)一步拓寬。上述辦法指出，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目可開(kāi)展預(yù)期收益質(zhì)押貸款，鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金，支持項(xiàng)目公司成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等拓寬融資渠道。
從市政擴(kuò)展到多個(gè)領(lǐng)域
國(guó)家層面的管理辦法終于出臺(tái)。特許經(jīng)營(yíng)在各地有諸多實(shí)踐，但在《辦法》出臺(tái)之前，有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)最高級(jí)別的規(guī)范，仍然是2004年由住建部出臺(tái)的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，各地實(shí)踐多以此為依據(jù)，特許經(jīng)營(yíng)需經(jīng)招投標(biāo)程序選擇投資者或經(jīng)營(yíng)者，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定好產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等。
但2004年版的市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域只包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，這次通過(guò)的《辦法》將范圍擴(kuò)大到包括能源、交通、水利、環(huán)保、市政等多個(gè)領(lǐng)域。
國(guó)家發(fā)改委投資所投資體制政策研究室主任吳亞平對(duì)記者表示，在新《辦法》出臺(tái)之前，市政領(lǐng)域之外的特許經(jīng)營(yíng)，往往采用“一事一議”的方式，由政府授權(quán)、簽訂協(xié)議、交由特定企業(yè)。
君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)表示，此前有些地方采用的是“類特許經(jīng)營(yíng)”做法，地方政府并不授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但一些公用事業(yè)仍選擇社會(huì)資本投資。
至于《辦法》出臺(tái)后對(duì)社會(huì)資本將有什么好處，劉世堅(jiān)表示，明確特許經(jīng)營(yíng)范圍，在市場(chǎng)準(zhǔn)入上界限更清晰，能消除一些不確定性和法律風(fēng)險(xiǎn);因特許經(jīng)營(yíng)有一定的獨(dú)占性，投資運(yùn)營(yíng)相對(duì)有保障;特許經(jīng)營(yíng)對(duì)應(yīng)一定的收益權(quán)，在銀行融資上有增信功能。
對(duì)于參與特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，《辦法》指出，境內(nèi)外法人或其他組織均可通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，在一定期限和范圍內(nèi)參與投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益。
劉世堅(jiān)表示，上述辦法未對(duì)市場(chǎng)主體做出差別化的規(guī)定，但境外法人參與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目，需符合外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，這個(gè)目錄里對(duì)外商投資領(lǐng)域有一些限制性規(guī)定。
《辦法》還指出，政府可根據(jù)協(xié)議給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并簡(jiǎn)化規(guī)劃選址、用地、項(xiàng)目核準(zhǔn)等手續(xù)。
融資渠道多元化
鼓勵(lì)社會(huì)資本參與特許經(jīng)營(yíng)，能加大相關(guān)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的提供，滿足社會(huì)需求缺口;在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的當(dāng)下，也能起到“穩(wěn)增長(zhǎng)”的作用。
資金是很關(guān)鍵的一環(huán)。除了項(xiàng)目公司可開(kāi)展的預(yù)期收益質(zhì)押貸款，成立私募基金，發(fā)行項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)、企業(yè)債、公司債等渠道外，辦法還鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供項(xiàng)目資本金。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才對(duì)記者表示，產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金等是近年來(lái)各地實(shí)踐的一種投融資方式，不同于地方債券發(fā)行和PPP模式。
PPP模式雖被隆重推介，各地也在積極響應(yīng)，但PPP需要經(jīng)過(guò)招投標(biāo)、尋找合適的投資人、計(jì)算未來(lái)收益、簽署各種協(xié)議，流程較長(zhǎng)較繁瑣。各地政府還須尋找其他融資渠道。
4月10日，貴州省召開(kāi)項(xiàng)目推介會(huì)，其中PPP項(xiàng)目總投資規(guī)模為1628億元，同時(shí)還有1.59萬(wàn)億元的金政企融資項(xiàng)目，這些金政企融資項(xiàng)目2015年擬融資1.07萬(wàn)億元。
西部某省的地方財(cái)政官員對(duì)記者表示，這種方式很值得借鑒，地方債發(fā)行規(guī)模有限，PPP融資項(xiàng)目也有限，地方實(shí)際融資需求要大得多。
設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金就是融資方法之一。吳亞平表示，為鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)基金入股提供項(xiàng)目資本金，政府可以參股產(chǎn)業(yè)基金，形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;應(yīng)對(duì)收益進(jìn)行分層，優(yōu)先滿足社會(huì)資本回報(bào)需求，要求有穩(wěn)定收益的保險(xiǎn)類資金可優(yōu)先，風(fēng)險(xiǎn)偏好較高的資金可以劣后。
但這種方式實(shí)踐中也有一定問(wèn)題。吳亞平指出，產(chǎn)業(yè)基金在實(shí)踐中存在“明股實(shí)貸”的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)基金的初衷是希望資金持有項(xiàng)目股權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但一些社會(huì)資本可能會(huì)要求3-5年回購(gòu)，并保障固定收益，這實(shí)際就是變相的貸款，容易變成政府的或有債務(wù)。
劉世堅(jiān)表示，財(cái)政部43號(hào)文指出地方政府舉債兩種方式，發(fā)債和PPP。43號(hào)文出來(lái)后，產(chǎn)業(yè)基金等融資方式就處于一個(gè)模糊地帶。產(chǎn)業(yè)基金如果運(yùn)作得好，當(dāng)然是多贏;如果沒(méi)運(yùn)作好，政府原本承諾的兜底最后難以兌現(xiàn)，將會(huì)使得一些投資者在面對(duì)產(chǎn)業(yè)基金時(shí)存在顧慮。
