PPP良藥而非萬能藥 不是所有項(xiàng)目都適合PPP
2015-04-01
PPP注定成為2015年的一個(gè)熱詞。
李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出，在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式。在此前的地方兩會(huì)中，各地也紛紛把PPP寫進(jìn)工作報(bào)告。
3月17日，國家發(fā)展改革委和國家開發(fā)銀行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，對社會(huì)資本開出了更優(yōu)厚的條件，其中包括貸款期限最長可達(dá)30年、貸款利率可適當(dāng)優(yōu)惠等。
在政策的強(qiáng)力刺激下，地方政府積極推進(jìn)PPP模式。北京市政府發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的實(shí)施意見》，涉及生態(tài)環(huán)保、交通設(shè)施等7個(gè)領(lǐng)域136個(gè)示范項(xiàng)目；江西發(fā)布2015年首批80個(gè)PPP推介項(xiàng)目，總投資1065億元，包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保三大類；河南公布2015年首批PPP項(xiàng)目總投資805億元，其中交通建設(shè)項(xiàng)目7個(gè)……一時(shí)間，PPP項(xiàng)目遍地開花。
然而，與此形成鮮明對比的，是PPP項(xiàng)目落地難的現(xiàn)實(shí)。3月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告稱，國務(wù)院出臺《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》（即“43號文”）前后，地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項(xiàng)目。然而截至目前，真正簽約的大約為2100億元，僅占總額八分之一。若據(jù)此粗略計(jì)算，1.6萬億元的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，實(shí)際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。
備受推崇的PPP模式，是否能成為解決籌融資難題的靈丹妙藥？處于風(fēng)口之上的PPP，何時(shí)能真正落地生根？
□名詞解釋
PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社會(huì)資本合作），簡而言之即政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。狹義的PPP指政府與私營部門以合資組建公司的形式展開合作，共享收益，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。廣義的PPP是指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系，包括建設(shè)—移交（BT）、建設(shè)—運(yùn)營—移交（BOT）、改建—運(yùn)營—移交（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）等多種形式。
PPP：籌融資良方
——缺錢+欠債，PPP指明路徑
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和地方政府債務(wù)危機(jī)的壓力下，PPP模式的提出為地方政府破除困境指明了路徑。未來，PPP模式或?qū)⑹浅擎?zhèn)化建設(shè)的主流融資渠道之一。
PPP示范項(xiàng)目、PPP試點(diǎn)項(xiàng)目、PPP簽約項(xiàng)目、PPP推介項(xiàng)目……盡管說法各異，不過均反映出各地在探索、推動(dòng)PPP模式上的熱情。
研究了近二十年的PPP，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心政企合作（PPP）研究室主任王守清也感慨“現(xiàn)在PPP太熱了”。
談及PPP為何如此之熱，王守清認(rèn)為，目前城鎮(zhèn)化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶來巨大的融資需求，而地方政府則面臨著“缺錢”和“欠債”的雙重壓力，亟須尋找新的融資模式。
經(jīng)過十年的快速發(fā)展，中國的城鎮(zhèn)化率提升至53.7%。然而，相比發(fā)達(dá)國家75%至80%的城鎮(zhèn)化率，中國尤其是中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展空間仍然十分巨大。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也帶動(dòng)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的增長。根據(jù)財(cái)政部測算，預(yù)計(jì)2020年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約42萬億元。
巨量的融資需求背后，是地方政府“缺錢”的窘境，一直以來依賴的土地財(cái)政卻又難以為繼。去年10月，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，堵住了地方政府通過融資平臺舉借政府性債務(wù)進(jìn)行建設(shè)的道路。
2013年國家審計(jì)署對全國政府性債務(wù)的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約20.7萬億元、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.9萬多億元、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約6.7萬億元。
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和地方政府債務(wù)危機(jī)的壓力下，PPP模式為地方政府破除困境指明了路徑。未來，PPP模式或?qū)⑹浅擎?zhèn)化建設(shè)的主流融資渠道之一，其對緩解地方政府財(cái)政壓力、降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的作用不可低估。
——北京地鐵四號線鲇魚攪動(dòng)市場
北京地鐵4號線如同一條鲇魚，攪動(dòng)著北京地鐵市常北京地鐵14號線、計(jì)劃建設(shè)的北京地鐵16號線等都將引入或計(jì)劃引入PPP模式。
然而，對于交通建設(shè)領(lǐng)域來說，PPP并非一件新鮮事。“實(shí)際上，PPP模式在交通建設(shè)領(lǐng)域早已遍地開花。”交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略研究所所長徐麗說。
PPP模式最早起源于1980年代的英國，此后傳入中國，在公路、城市軌道交通建設(shè)中被部分采用。2008年“四萬億”刺激政策推出后，“不差錢”的現(xiàn)狀使PPP模式受到“冷遇”。如今，強(qiáng)刺激弊端開始顯現(xiàn)，PPP重回中央和地方政府的視線。
北京地鐵4號線被認(rèn)為是PPP模式應(yīng)用于交通領(lǐng)域的一個(gè)樣本。項(xiàng)目建設(shè)分為建設(shè)期（4年）和運(yùn)營期（30年），總投資153億元，分為A部分107億元土建投資和B部分47億元的機(jī)電投資，其中B部分47億元由港鐵、京投、首創(chuàng)合資成立的特許經(jīng)營公司——京港地鐵公司承擔(dān)。待土建工程竣工驗(yàn)收后，PPP公司取得了A部分的資產(chǎn)使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵4號線的運(yùn)營管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資。
合作方案設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，包括完工風(fēng)險(xiǎn)安排、客流風(fēng)險(xiǎn)安排、票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)安排等。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是PPP模式的核心原則，通常由民營部門承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險(xiǎn)，政府部門承擔(dān)法律、政策等風(fēng)險(xiǎn)。
“這就需要雙方在合同中制定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制。”王守清表示。
根據(jù)協(xié)議，雙方根據(jù)預(yù)估的客流量制定票價(jià)，并制定相應(yīng)的補(bǔ)貼機(jī)制。當(dāng)實(shí)際客流量超過預(yù)估的客流量時(shí)，超預(yù)期收益將由政府和京港公司分享，政府獲得大部分；當(dāng)實(shí)際客流量不足時(shí)，政府會(huì)進(jìn)行一定的補(bǔ)貼。此種方式可使京港公司免于陷入虧損或獲得暴利，同時(shí)，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
被當(dāng)作樣本的北京地鐵4號線如同一條鲇魚，攪動(dòng)著北京地鐵市常北京地鐵14號線、計(jì)劃建設(shè)的北京地鐵16號線等都引入或計(jì)劃引入PPP模式。北京市也表示，將適度增加軌道交通運(yùn)營主體，積極吸引具備實(shí)力的社會(huì)投資人與運(yùn)營主體成立聯(lián)合體參與軌道交通PPP項(xiàng)目。
規(guī)范推動(dòng)項(xiàng)目落地
——不是所有項(xiàng)目都適合PPP
并非所有項(xiàng)目都適合PPP模式。“物有所值”評價(jià)將從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估。
在所有項(xiàng)目中，自然資源開發(fā)被認(rèn)為是最適合PPP模式的，其次是自來水廠、電廠、污水處理廠等，再次為公路、地鐵、機(jī)嘗港口等交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，最后是智慧城市、監(jiān)獄、圖書館等公益性項(xiàng)目。
交通運(yùn)輸之所以被認(rèn)為適合PPP模式，是因?yàn)榭梢酝ㄟ^自身運(yùn)營收回投資，民營企業(yè)的加入則能提高服務(wù)管理水平。各?。ㄊ?、區(qū)）的交通運(yùn)輸工作會(huì)也多有提到，計(jì)劃推出的多個(gè)PPP模式項(xiàng)目試點(diǎn)中，軌道交通、高速公路建設(shè)占推介項(xiàng)目的多數(shù)。
然而，高速公路建設(shè)也面臨收費(fèi)政策調(diào)整、造價(jià)越來越高等問題，社會(huì)資本處于觀望狀態(tài)。“我認(rèn)為近期高速公路吸引社會(huì)資本的前景并不是很明朗。”徐麗認(rèn)為，一方面是因?yàn)槭召M(fèi)公路政策還在調(diào)整中，另一方面，東部發(fā)達(dá)地區(qū)高速公路已成網(wǎng)、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)車流量不能保證，而隨著高速公路造價(jià)越來越高，收益能覆蓋投資成本的道路越來越少。
“并不是所有項(xiàng)目都適合PPP模式的。‘物有所值’評價(jià)將從項(xiàng)目建設(shè)的必要性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估。”王守清介紹。
“物有所值”評價(jià)是PPP項(xiàng)目實(shí)施的前置條件，主要從三個(gè)層面進(jìn)行評判：一是直觀上的性價(jià)比最高，即價(jià)格和性能綜合考慮最優(yōu)；二是從全生命周期來衡量的價(jià)格最優(yōu)，即從采購、使用到處理的全過程成本最低；三是綜合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益考慮的性價(jià)比最高，通過將質(zhì)量、價(jià)格和效益進(jìn)行權(quán)重分配后綜合評價(jià)。今年年初，湖北省香溪長江公路大橋項(xiàng)目順利通過省財(cái)政廳、省交通運(yùn)輸廳組織的“物有所值”專家組投資評價(jià)，成為該省首個(gè)通過“物有所值”評價(jià)的PPP項(xiàng)目。
——“戴著PPP帽子做BT”
從廣義上來講，BT也屬于PPP模式的一種。但是PPP和BT也存在區(qū)別：第一，時(shí)間長短，BT項(xiàng)目時(shí)間一般在三到五年，而PPP項(xiàng)目時(shí)間一般都在10年以上；第二，企業(yè)是否參與到項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)中。
“然而，現(xiàn)在中國的很多項(xiàng)目就是戴著PPP的帽子在做BT。”王守清說。
在王守清近期的微博中，其中一條轉(zhuǎn)發(fā)“鹽城城市快速路網(wǎng)建設(shè)情況”并配以文字“中國式BT是‘回購模式’，中國式PPP是‘拉長版回購模式’，1個(gè)PPP=數(shù)個(gè)BT。”
鹽城城市快速路網(wǎng)采用PPP+股權(quán)回購模式進(jìn)行戰(zhàn)略合作。合作期限為12年，其中建設(shè)期2年、股權(quán)回購分期付款期10年。雙方按照約定股權(quán)比例（鹽城市政府占10%、社會(huì)資本占90%）出資組建項(xiàng)目公司，由中交公司負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)提供期限不低于10年、年綜合成本不高于9%的金融產(chǎn)品，市政府負(fù)責(zé)提供擔(dān)保，并簽訂后期股權(quán)轉(zhuǎn)讓合同。項(xiàng)目公司依據(jù)適用法律及合同約定自主選擇中交集團(tuán)旗下的施工承包商等，具體實(shí)施本項(xiàng)目。同意用雙方認(rèn)可的地塊（約10億元），在項(xiàng)目實(shí)施期間進(jìn)行土地轉(zhuǎn)讓，中交公司負(fù)責(zé)按評估價(jià)摘牌。該地塊的土地出讓收入定向支付給中交公司用于工程建設(shè)或股權(quán)回購。
“這個(gè)本質(zhì)還是土地財(cái)政，又是政府回購，所以我們說是拉長版的BT。”王守清說。過去幾年，地方政府往往采用BT方式建造基礎(chǔ)設(shè)施，政府根據(jù)與企業(yè)簽訂的回購協(xié)議分期向其支付資金。
實(shí)際上，從廣義上來講，BT也屬于PPP模式的一種。但是PPP和BT也存在區(qū)別：第一，時(shí)間長短，BT項(xiàng)目時(shí)間一般在三到五年，而PPP項(xiàng)目時(shí)間一般都在10年以上；第二，企業(yè)是否參與到項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)中。社會(huì)資本是否參與項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)，是PPP區(qū)別于其他模式的重要特征。
“這一次是希望規(guī)范地推廣PPP，所以此輪重提PPP則排除了BT。”王守清說，“2014年10月，各省政府向財(cái)政部報(bào)了六七十個(gè)PPP示范項(xiàng)目，但是不少都是打著PPP旗號的BT項(xiàng)目，第一輪就刷掉近一半。”
營造成熟社會(huì)環(huán)境
——政府積極推動(dòng)民資觀望
當(dāng)前，各路社會(huì)資本對于政府拋出的橄欖枝，都表現(xiàn)出參與的意愿。但是，目前PPP模式的推廣還是表現(xiàn)出公熱私冷的局面。
最初PPP模式的第二個(gè)P為“私人資本”，中國版的PPP模式將范圍擴(kuò)大為包括國企、央企、民企在內(nèi)的“社會(huì)資本”。
當(dāng)前，各路社會(huì)資本對于政府拋出的橄欖枝，都表現(xiàn)出參與的意愿。但是，目前PPP模式的推廣仍表現(xiàn)出公熱私冷的局面。其中，民營企業(yè)與國企、央企相比，更顯謹(jǐn)慎。
“企業(yè)肯定更冷靜。目前我們看到PPP模式主要是3個(gè)P中的第一個(gè)P即Public（政府）在推動(dòng)，但是光有政府表態(tài)是沒用的。畢竟企業(yè)花的是自己的錢，因此他們會(huì)考慮得更周全。”徐麗說，“好比一場球賽，現(xiàn)在只是一方在熱情號召，但是誰是裁判未定，比賽規(guī)則仍不完善，運(yùn)動(dòng)員肯定是有所顧慮的。”
“現(xiàn)在企業(yè)的冷靜也避免了政府一頭熱，讓發(fā)展更加合理。什么時(shí)候企業(yè)能熱呢？我認(rèn)為只有等第三個(gè)P（Partnership）以文件、條文的形式落實(shí)下來，第二個(gè)P才能積極加入。”徐麗說。
——法律法規(guī)體系亟須健全
目前我國可直接用于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層面的法律，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用于PPP項(xiàng)目。
2011年亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)15個(gè)國家及英國的PPP成熟度進(jìn)行評估，結(jié)果顯示，中國在法律環(huán)境和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面得分較低。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行對亞太地區(qū)部分發(fā)展中國家PPP制度環(huán)境成熟度的評估報(bào)告，中國排在韓國、印度和日本之后，與國際上PPP應(yīng)用成熟的國家，如澳大利亞等更有不小差距。
“目前推廣PPP模式面臨著無法可依的局面。”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康接受記者采訪時(shí)表示，推廣PPP模式參與交通建設(shè)，缺乏法律保障，需要盡快優(yōu)化法治環(huán)境。
王守清也認(rèn)為，目前我國可直接用于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，多以行業(yè)部門規(guī)章和地方規(guī)章的形式存在，缺少國家層面的法律，且部分現(xiàn)行法律法規(guī)并不適用于PPP項(xiàng)目。因此，PPP項(xiàng)目的各參與方，尤其是社會(huì)資本，期待能有一部國家層面的法律，解決PPP項(xiàng)目運(yùn)作與現(xiàn)行法律規(guī)章之間的沖突，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的管理，保障PPP項(xiàng)目各參與方的合法利益。
——培養(yǎng)契約精神
“合同簡單”被認(rèn)為是刺桐大橋的病根所在。今年1月，財(cái)政部發(fā)布《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，旨在加強(qiáng)對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程管理，更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作。
“此外，培養(yǎng)契約精神十分緊迫。”賈康認(rèn)為，“現(xiàn)在有些工程僅靠一個(gè)簡單的紅頭文件，沒有全套的契約設(shè)計(jì)，那么以后所有的不確定性都將出現(xiàn)。”
財(cái)政部中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)秘書長孫潔也表示，此前項(xiàng)目在談判、簽約過程中的草率也讓人大跌眼鏡。“正常來說，這些至少得是一本書。但是我曾見過一份只有幾頁的合同管一個(gè)二十幾年的項(xiàng)目。”孫潔說，“比如說刺桐大橋。”
泉州市名流路橋投資開發(fā)股份有限公司為刺桐大橋出資人，全權(quán)負(fù)責(zé)大橋的建設(shè)管理，并根據(jù)與政府協(xié)商制定的收費(fèi)方式及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對大橋使用者進(jìn)行收費(fèi)，直至特許經(jīng)營期結(jié)束為止。自1997年通車以來，刺桐大橋車流量迅速上升，通行收入由1997年的2371萬元增至2006年的8100萬元。然而，自2006年起，當(dāng)?shù)卣嗬^修建了6座大橋，分流了車流量，2013年刺桐大橋的通行收入降至4200萬元。名流公司負(fù)責(zé)人無奈地說：“政府用我們?nèi)谫Y的辦法去建橋，然后分流我們的車輛，我們以一敵七，日子能好過到哪里？”
“合同簡單”被認(rèn)為是刺桐大橋的病根所在。造成這種狀況的原因，是地方官員和企業(yè)家對PPP概念的不了解。“地方很多政府官員并不懂PPP。有些認(rèn)為PPP是天上掉餡餅，把企業(yè)家當(dāng)作提款機(jī)。”王守清感慨道，“PPP的流程如何操作，合同怎么起草，他們都沒有概念。”
今年1月，財(cái)政部發(fā)布《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》，旨在加強(qiáng)對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止直至失效的全過程進(jìn)行管理，更好地支持PPP的實(shí)際運(yùn)作。
