專家呼吁盡快制定《綜合運(yùn)輸促進(jìn)法》
2015-03-13
本網(wǎng)訊大部制下綜合交通運(yùn)輸體制機(jī)制進(jìn)一步完善與綜合交通運(yùn)輸立法的深度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，是促進(jìn)各運(yùn)輸方式融合發(fā)展，使綜合交通運(yùn)輸方式之間達(dá)到無縫銜接并發(fā)揮最大優(yōu)勢的重要保障。
2014年12月30日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《關(guān)于全面深化交通運(yùn)輸改革的意見》，其中多次提到綜合交通運(yùn)輸?shù)母母?。綜合運(yùn)輸?shù)母母镏缘玫饺绱硕嗟闹匾暎?008年3月以來國務(wù)院進(jìn)行大部制改革，以適應(yīng)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展需求的必然結(jié)果。
綜合交通運(yùn)輸強(qiáng)調(diào)的是各種運(yùn)輸方式之間的無縫銜接。大部制下的工作運(yùn)行機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制是促進(jìn)各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展必不可少的保障措施，而綜合交通運(yùn)輸立法的融合、統(tǒng)一也是促進(jìn)各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展的重要制度保障。從建國初期到現(xiàn)在，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，五種運(yùn)輸方式基本形成了具有龍頭法的相對獨(dú)立法律體系。但是，由于以前不同運(yùn)輸方式的主管部門不同，形成了不同運(yùn)輸方式立法之間發(fā)展的不平衡，以及立法內(nèi)容等方面的相互割裂，在一定程度上阻礙了各種運(yùn)輸方式的融合發(fā)展。鑒于此，筆者僅從有利于促進(jìn)我國各種運(yùn)輸方式融合發(fā)展的角度，提出今后綜合交通運(yùn)輸法規(guī)的立改廢釋工作中應(yīng)關(guān)注的幾個(gè)方面：
盡快制定促進(jìn)綜合運(yùn)輸融合發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性立法。2008年和2013年中國民航局和國家鐵路局先后劃歸交通運(yùn)輸部管理，實(shí)現(xiàn)了“大交通”的管理模式。這就需要我們真正從“大交通”的視角和國家整體利益方面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃綜合運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)領(lǐng)性立法——《綜合運(yùn)輸促進(jìn)法》。這是各種運(yùn)輸方式無縫銜接的根本性保障。
完善對多式聯(lián)運(yùn)的立法。多式聯(lián)運(yùn)本身作為一種新的運(yùn)輸組織方式，其組織模式與單一運(yùn)輸方式不同，活動的范圍超出了現(xiàn)有運(yùn)輸方式范圍，當(dāng)事人之間關(guān)系更為復(fù)雜。但是，多式聯(lián)運(yùn)方式的發(fā)展對促進(jìn)綜合交通運(yùn)輸?shù)娜诤习l(fā)展至關(guān)重要。而我國《合同法》運(yùn)輸合同一章和《海商法》第四章第八節(jié)對多式聯(lián)運(yùn)合同的規(guī)定過于簡單?，F(xiàn)有各單一運(yùn)輸方式法律規(guī)范又難以有效調(diào)整多式聯(lián)運(yùn)活動。因此我國需要針對此種新型運(yùn)輸方式立法。在立法模式上，一種選擇是制定《多式聯(lián)運(yùn)條例》，其內(nèi)容包括明確界定多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營的內(nèi)涵，確立統(tǒng)一運(yùn)輸組織標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及安全監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)等方面的問題。另一種選擇是用法律修訂、法律解釋的方式補(bǔ)充完善現(xiàn)有《合同法》和《海商法》有關(guān)章節(jié)的內(nèi)容。就目前而言，第二種選擇比較可行。
統(tǒng)一規(guī)范各種運(yùn)輸方式使用的運(yùn)輸單證或者電子運(yùn)輸記錄。在貨物運(yùn)輸中，各運(yùn)輸方式的運(yùn)輸單證種類很多，包括海運(yùn)提單（OceanBillofLading）、海運(yùn)單（SeaWaybill）、航空運(yùn)單（AirWaybill）、鐵路運(yùn)單（RailWaybill）、貨物承運(yùn)收據(jù)（CargoReceipt）和多式聯(lián)運(yùn)單證（MTD）等。不同運(yùn)輸單證記載事項(xiàng)不同，功能不盡相同，比如，提單具有海上貨物運(yùn)輸合同證明、貨物收據(jù)、提貨憑證和貨物所有權(quán)憑證的功能，而海運(yùn)單、運(yùn)單不具有所有權(quán)憑證功能，不能據(jù)以提貨。運(yùn)輸單證的不同，一定程度上阻礙了綜合運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，在綜合運(yùn)輸立法中應(yīng)加以通盤設(shè)計(jì)。值得注意的是，2008年通過的《聯(lián)合國全程或部分海上國際貨物運(yùn)輸合同公約》（即《鹿特丹規(guī)則》）第八章專門規(guī)定了“運(yùn)輸單證或者電子運(yùn)輸記錄”，尤其是對電子運(yùn)輸記錄的規(guī)定力求盡可能體現(xiàn)未來行業(yè)的發(fā)展趨勢，為國際貿(mào)易和運(yùn)輸?shù)臒o紙化奠定基矗同時(shí)，我建議出臺《貨物綜合運(yùn)輸單證或者電子運(yùn)輸記錄管理規(guī)定》，對不同運(yùn)輸方式單證或電子運(yùn)輸記錄的銜接、效力、責(zé)任劃分等作出規(guī)定。
對綜合交通運(yùn)輸共同涉及的一些關(guān)鍵要素制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或定義。例如，集裝箱的使用促進(jìn)了門到門運(yùn)輸，公路、鐵路、水路都會運(yùn)輸集裝箱貨物。但這三種運(yùn)輸方式立法中對集裝箱的規(guī)定不統(tǒng)一，給集裝箱運(yùn)輸帶來了諸多問題。因此，集裝箱的標(biāo)準(zhǔn)化至關(guān)重要。又如，不同運(yùn)輸方式立法不僅對“危險(xiǎn)貨物”范圍的界定（危險(xiǎn)品清單）不同，而且管理、識別等標(biāo)準(zhǔn)也不能統(tǒng)一。對于“放射性物品”，主要是安全監(jiān)管不統(tǒng)一。這一問題產(chǎn)生的根源在于國務(wù)院2009年出臺的《放射性物品運(yùn)輸安全管理?xiàng)l例》第4條把放射性物品運(yùn)輸?shù)陌踩O(jiān)管工作賦予國務(wù)院公安、交通運(yùn)輸、鐵路、民航等有關(guān)主管部門各自負(fù)責(zé)。各運(yùn)輸方式主管部門根據(jù)該條例也紛紛制定了相應(yīng)的安全管理規(guī)定。但是，各運(yùn)輸方式對危險(xiǎn)貨物、放射性物品的安全管理仍處在部門分割狀態(tài)，缺少有效銜接。
在各種運(yùn)輸方式立法中，注意對運(yùn)輸合同雙方當(dāng)事人及相關(guān)人主要權(quán)利義務(wù)的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。比如，目前，國際海上貨物運(yùn)輸承運(yùn)人實(shí)行不完全的過失責(zé)任制，國內(nèi)沿海、內(nèi)河運(yùn)輸實(shí)行的是嚴(yán)格責(zé)任制；國際海上貨物運(yùn)輸有責(zé)任限額，而沿海、內(nèi)河運(yùn)輸承運(yùn)人無責(zé)任限額；國際海上貨物運(yùn)輸?shù)呢?zé)任限額與鐵路、航空運(yùn)輸?shù)呢?zé)任限額不同；除《海商法》第四章對國際海上貨物運(yùn)輸承運(yùn)人有責(zé)任期間規(guī)定外，調(diào)整我國公路、鐵路、內(nèi)河、航空運(yùn)輸?shù)膰鴥?nèi)法律法規(guī)，包括《合同法》、《公路法》、《汽車運(yùn)輸合同規(guī)則》、《鐵路法》、《鐵路運(yùn)輸貨物規(guī)程》、《國內(nèi)水路貨物運(yùn)輸規(guī)則》和《民用航空法》在內(nèi)，均沒有關(guān)于“責(zé)任期間”的規(guī)定。各種運(yùn)輸方式下合同雙方主要權(quán)利義務(wù)規(guī)定的不同，造成貨物發(fā)生滅失或損害時(shí)，貨主索賠及不同區(qū)段承運(yùn)人間相互追償時(shí)的不便。
總之，大部制下綜合交通運(yùn)輸體制機(jī)制進(jìn)一步完善與綜合交通運(yùn)輸立法的深度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，是促進(jìn)各運(yùn)輸方式融合發(fā)展，使綜合交通運(yùn)輸達(dá)到無縫銜接并發(fā)揮最大優(yōu)勢的重要保障。
作者：大連海事大學(xué)法學(xué)院教授韓立新
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