中標(biāo)玉林至茂名一級公路茂名段改建工程項(xiàng)目（下稱“玉茂一級公路”）兩年半以后，中核工建設(shè)集團(tuán)第四工程局（下稱“中核工四局”）面臨著公路項(xiàng)目“開工難”的局面。

　　“我們完成了自己應(yīng)完成的項(xiàng)目前期和開工準(zhǔn)備工作，履行了PPP項(xiàng)目下的全部責(zé)任和義務(wù)，但至今未能開工建設(shè)。”中核工四局局長譚雄中表示。

　　按規(guī)劃，玉茂一級公路建成后將成為茂名市管轄的粵西縣級市化州市的南北主要交通大動脈，是粵西地區(qū)出省至廣西的主要通道，屬于廣東省重點(diǎn)項(xiàng)目，全長79.343公里，其中主線長78.138公里，新塘支線長1.025公里，項(xiàng)目估算總投資41.78億元，采用PPP融資模式建設(shè)。

　　資料顯示，目前，由于化州市地形狹長，南北相距120公里，現(xiàn)行的省道S285線雙向兩車道，公路等級低，難以適應(yīng)日益增長的交通需求，且橫穿沿線的林塵、江湖、合江、平定等圩鎮(zhèn)中心街區(qū)，交通擁堵現(xiàn)象日益嚴(yán)重，從化北到化南要2個(gè)小時(shí)以上車程，嚴(yán)重影響沿線群眾特別是化北片區(qū)群眾出行。

　　當(dāng)?shù)孛襟w稱，玉茂一級公路建成后，化北到化南的車程縮短至1小時(shí)，化州南北有望實(shí)現(xiàn)一小時(shí)生活圈。

　　2020年3月，廣東省發(fā)展改革委發(fā)布《廣東省發(fā)展改革委關(guān)于下達(dá)廣東省2020年重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃的通知》，該項(xiàng)目入選2020年廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃。

　　譚雄中說，自2018年項(xiàng)目中標(biāo)之后，中核工四局已陸續(xù)按PPP項(xiàng)目合同條例向廣東省茂名市化州市政府支付征地拆遷款5.2億元，項(xiàng)目各方的合作也比較順利。然而，2020年5月，項(xiàng)目甲方——化州市交通運(yùn)輸局卻突然提出“分期、分段、降級”、縮小投資規(guī)模等要求，且并未提供項(xiàng)目用地，致使項(xiàng)目遲遲未能開工。

　　譚雄中告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，從中標(biāo)開始，中核工四局就陸續(xù)投入，到現(xiàn)在，每推遲一個(gè)月，公司就要多承擔(dān)800多萬元的成本，“我們的成本耗不起”。

　　作為廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，而且是當(dāng)?shù)氐拿裆こ?，為何會出現(xiàn)這種情況？這條公路何時(shí)能夠開工呢？

　　中標(biāo)兩年半，投資近42億元民生項(xiàng)目突變

　　2018年6月，由中核工四局（項(xiàng)目合同占比78.98%）、廣東長城智慧城市信息科技有限公司（項(xiàng)目合同占比10%）、廣東天立方建設(shè)有限公司（項(xiàng)目合同占比0.01%）和廣東省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司（項(xiàng)目合同占比0.01%）四家企業(yè)組成的社會資本聯(lián)合體，通過廣東省政府采購網(wǎng)公開競價(jià)，拿下了玉林至茂名一級公路茂名段改建工程項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)算約為41.78億元（建設(shè)期三年，運(yùn)營期15年）。

　　2018年12月29日，在完成項(xiàng)目立項(xiàng)工作、勘察設(shè)計(jì)工作后，化州市城鄉(xiāng)投資有限公司（項(xiàng)目占比10%）作為政府投資方代表，與上述四家企業(yè)簽訂了PPP主體合同。天眼查APP顯示，五方于2018年11月成立廣東中達(dá)恒城建設(shè)有限公司（下稱“廣東中達(dá)恒城”），注冊資本5000萬元。

　　化州市交通運(yùn)輸局與廣東中達(dá)恒城簽訂的合同書顯示，廣東中達(dá)恒城是社會資本方與化州市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司為實(shí)施本項(xiàng)目投資、融資，勘察設(shè)計(jì)、建設(shè)、管理、運(yùn)營維護(hù)、移交而依法設(shè)立的企業(yè)法人。

　　在公共交通項(xiàng)目領(lǐng)域，通過PPP（Public—Private—Partnership）模式進(jìn)行合作的方式并不罕見，通常是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

　　“2018年10月至2020年4月，公司自籌資金1億多元，用于項(xiàng)目前期和開工準(zhǔn)備工作。”譚雄中表示，2019年12月5日，廣東中達(dá)恒城與農(nóng)發(fā)行簽訂了33.58億元的貸款合同，其中的7.4億元貸款已經(jīng)到賬，并且于2018年12月、2019年6月和2020年上半年陸續(xù)向相關(guān)鎮(zhèn)政府支付5.2億元征地拆遷款，保證項(xiàng)目開工需要。

　　中核工四局華南分局副總經(jīng)理郭迎軍告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，今年5月以前，項(xiàng)目一直進(jìn)展順利。2018年9月，為了配合化州要求，廣東中達(dá)恒城在沒有正式動工的情況下，只有一份中標(biāo)通知書的時(shí)候，就拉來設(shè)備、物料，組織人力，開展前期工作，在鑒江上搭建了一座便橋，現(xiàn)場做茂名市縣域發(fā)展交流會交通項(xiàng)目匯報(bào)。

　　郭迎軍介紹，今年3月新冠肺炎疫情期間，化州市還下文催促廣東中達(dá)恒城趕緊復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

　　譚雄中說，以前，化州政府各部門對這個(gè)民生工程態(tài)度相當(dāng)積極，大家都盼著項(xiàng)目早點(diǎn)開工，但是，從4月開始，事情突然有了變化。

　　2020年5月15日，化州市政府的一次會議提出玉茂一級公路項(xiàng)目“分期、分段、降級”的要求，第一期分為5段，第二期分為4段，共九段，并將第1段13.5公里和第4段8公里路段由原先的一級公路標(biāo)準(zhǔn)降級為二級公路標(biāo)準(zhǔn)。

　　廣東中達(dá)恒城不接受這一調(diào)整。

　　譚雄中認(rèn)為，第一，這是廣東省重點(diǎn)工程，怎么能想改就改；第二，項(xiàng)目是按一級標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)，是財(cái)政部入庫的PPP項(xiàng)目，也是按一級公路項(xiàng)目去銀行貸款，今后各方面也要按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去驗(yàn)收核查，如果降低標(biāo)準(zhǔn)，“沒辦法通過驗(yàn)收”，分期、分段、降級，從設(shè)計(jì)到施工都要做出很大的改變，會大量增加項(xiàng)目的工程量，拉長項(xiàng)目完工周期，銀行貸款還款壓力更大。

　　雙方開始拉鋸。郭迎軍說，從5月到11月底，雙方反復(fù)溝通，但沒有達(dá)成一致。在籌備工地上，郭迎軍說，“光是買來堆在場地里的河砂就值6000多萬元，兩年前修的便橋風(fēng)吹雨打，現(xiàn)在都銹成這樣了。”

　　在鑒江邊的項(xiàng)目籌建工地上，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者看到，推土機(jī)、挖掘機(jī)等設(shè)備閑置，還有一些鐵構(gòu)件也已銹跡斑斑。

　　在項(xiàng)目工地上，中核工四局的推土機(jī)、挖掘機(jī)等設(shè)備閑置，還有一些鐵構(gòu)件也已銹跡斑斑?！吨袊?jīng)濟(jì)周刊》記者 李永華 攝

　　前期評估該項(xiàng)目在“在化州市財(cái)政承受能力范圍內(nèi)”，如今政府卻提“財(cái)政困難”

　　從此前順利推進(jìn)甚至要求快速復(fù)工復(fù)產(chǎn)，到按下暫停鍵，化州市對項(xiàng)目的態(tài)度何以出現(xiàn)180度大轉(zhuǎn)變？化州市今年5月提出“分期、分段、降級”的調(diào)整方案，給出的第一個(gè)理由是“財(cái)政困難”。

　　公路建設(shè)往往面臨著高昂的造價(jià)成本與較長的回報(bào)周期，業(yè)內(nèi)對于高速公路具有“一公里，造價(jià)一億元”的說法。

　　一級公路在公路等級排名中僅次于“高速公路”。玉茂一級公路建設(shè)里程合計(jì)長度79.47km，投資42.78億元，平均每公里的造價(jià)成本達(dá)到近5000萬元。

　　郭迎軍說，在業(yè)內(nèi)，不到5000萬元/公里的造價(jià)已經(jīng)偏低。

　　2019年7月26日，化州市人大常委會審議通過關(guān)于玉林至茂名一級公路茂名段項(xiàng)目費(fèi)用的議案。

　　該文件顯示，玉林至茂名一級公路茂名段項(xiàng)目是一項(xiàng)增強(qiáng)廣東與廣西兩?。ㄗ灾螀^(qū)）的有效交通連接，改善粵西地區(qū)交通環(huán)境，著力解決化北、化中群眾出行難問題的民生工程。

　　這份文件也提到了政府承擔(dān)的項(xiàng)目成本問題：按照PPP合同，玉茂一級公路茂名段項(xiàng)目在3年建設(shè)期內(nèi)需支付貸款利息；建成后將分15年（按6%為回報(bào)率支付服務(wù)費(fèi)和運(yùn)營費(fèi)）回購，在PPP合作期18年內(nèi)，需要財(cái)政支出服務(wù)費(fèi)合計(jì)67.4億元，15年運(yùn)營期內(nèi)年均財(cái)政支出服務(wù)費(fèi)4.49億元。

　　在2020年5月15日召開的《關(guān)于玉林至茂名一級公路茂名段改建工程建設(shè)分期分段實(shí)施有關(guān)事項(xiàng)》工作會議上，化州市政府相關(guān)人員提出，化州政府財(cái)力受限，總體規(guī)劃分期分段、部分路段利用舊路裁彎取直按照二級公路建設(shè)，也是按整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力來實(shí)施的，這樣可以減少投資總額。

　　化州市一位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，化州財(cái)政壓力大，財(cái)政支出首先要“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)），每個(gè)月光是工資支出就要2.6億元。

　　對于化州市的上述說法，中核工四局與廣東中達(dá)恒城并不認(rèn)可。

　　譚雄中說，作為省重點(diǎn)工程，玉茂一級公路項(xiàng)目在前期做過財(cái)政承受能力評估，也經(jīng)化州人大批準(zhǔn)列入中長期財(cái)政預(yù)算，化州政府直到今年開工前夕才突然提出因財(cái)政困難而要調(diào)整方案。

　　根據(jù)該項(xiàng)目《財(cái)政承受能力論證》預(yù)測，化州市2017年至2026年一般公共預(yù)算支出年增長率為13.0%，2027年至2035年化州市一般公共預(yù)算支出年增長率為10.0%，同時(shí)參考財(cái)政部PPP項(xiàng)目管理庫數(shù)據(jù)，本項(xiàng)目合作期內(nèi)，化州市PPP項(xiàng)目的財(cái)政總支出占一般公共預(yù)算支出的比例在0.95%-6.54%范圍內(nèi)，不超過10%。

　　據(jù)評估，從2021年開始，化州市財(cái)政每年為該項(xiàng)目的支出為4.5億元左右，以2022年為例，化州市2022年度一般公共預(yù)算支出預(yù)測數(shù)據(jù)是110.5億元，該項(xiàng)目PPP支出是4.48億元。

　　2017年12月17日，化州市財(cái)政局的文件指出，該項(xiàng)目在“在化州市財(cái)政承受能力范圍內(nèi)”。

　　郭迎軍還提出，玉茂公路經(jīng)過8個(gè)鎮(zhèn)，一旦修通，不僅可以提升周邊土地價(jià)值，給化州帶來財(cái)政增收途徑；而且，玉茂公路經(jīng)過的合江鎮(zhèn)是化州市副中心，拉通公路后有利于合江鎮(zhèn)及沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“現(xiàn)在6個(gè)點(diǎn)的銀行融資，已經(jīng)非常低了，長期來看還款壓力并不大。”

　　占用永久基本農(nóng)田217畝，是解不開的死結(jié)嗎？

　　化州提出玉茂一級公路調(diào)整方案的另一個(gè)理由是，該項(xiàng)目占用217畝基本農(nóng)田，因此不能辦理用地手續(xù)。

　　該項(xiàng)目啟動之初，并沒有發(fā)現(xiàn)占用基本農(nóng)田的問題。

　　2017年12月7日，茂名市國土資源局對化州市國土資源局的項(xiàng)目用地預(yù)審文件指出，玉茂公路項(xiàng)目用地總面積422.8460公頃，其中農(nóng)用地364.0731公頃（耕地161.8210公頃，不涉及基本農(nóng)田)，建設(shè)用地52.117公頃，未利用地6.6546公頃，在初步設(shè)計(jì)階段，要從嚴(yán)控制建設(shè)規(guī)，節(jié)約集約利用土地。

　　該文件明確“不涉及基本農(nóng)田”。但是，2020年2月21日，化州市交通運(yùn)輸局要求廣東中達(dá)恒城復(fù)工復(fù)產(chǎn)時(shí)稱，“由于項(xiàng)目線路壓占永久基本農(nóng)田，需優(yōu)化線路設(shè)計(jì)，避開永久基本農(nóng)田后，項(xiàng)目才能推進(jìn)用地報(bào)批工作，為此，請貴公司盡快與設(shè)計(jì)單位溝通，開展線路優(yōu)化設(shè)計(jì)工作。”

　　4月27日，化州市交通運(yùn)輸局致函廣東中達(dá)恒城稱，“我局根據(jù)貴公司提供的征地紅線圖在辦理玉茂一級公路項(xiàng)目用地報(bào)批組卷資料過程中，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目除麗崗至城區(qū)先行段外其他路段用地涉及76個(gè)點(diǎn)占用永久基本農(nóng)田217.35畝(含國家農(nóng)業(yè)綜合用地13.35畝)，其中有15個(gè)點(diǎn)處在線路中間，其余處在線路兩側(cè)。國家自然資源部《關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》(自然資規(guī)[2018]3號)明確項(xiàng)目如果涉及占用永久基本農(nóng)田辦理不了用地報(bào)批。由于貴公司提供的征地紅線圖線路壓占永久基本農(nóng)田導(dǎo)致該項(xiàng)目用地報(bào)批工作無法推進(jìn)。如果實(shí)施項(xiàng)目工程施工，將造成違法用地，因此，貴公司需盡快優(yōu)化原線路設(shè)計(jì)，線路避開永久基本農(nóng)田。在未取得項(xiàng)目合法用地手續(xù)前，請貴公司不要進(jìn)場實(shí)施項(xiàng)目工作。”

　　關(guān)于占用永久基本農(nóng)田的前后變化，廣東中達(dá)恒城給出的解釋是，“定線”時(shí)雖然貫徹節(jié)約、環(huán)保合理理念，但由于本項(xiàng)目新建路線較長，技水等級高，受沿線障礙物影響大的特點(diǎn)（石化輸油管,城鎮(zhèn)建筑物等），路線不可免地占用一部份農(nóng)地。

　　郭迎軍說，當(dāng)初做初步設(shè)計(jì)時(shí)，測算不是非常精細(xì)，后來定線測繪時(shí)發(fā)現(xiàn)有217畝永久基本農(nóng)田，這在78公里長的四車道公路上并不多，如果調(diào)整線路設(shè)計(jì)，就要增加5個(gè)多億元的預(yù)算成本。

　　郭迎軍還強(qiáng)調(diào)，按照責(zé)任劃分，土地報(bào)批手續(xù)和征地拆遷的工作由化州市政府完成，但為了推動項(xiàng)目盡快動工，廣東中達(dá)恒城也在想辦法。

　　4月28日，廣東中達(dá)恒城給化州市交通局的報(bào)告中提出的解決方案是，“玉林至茂名一級公路茂名段改建工程，全長78.343公里，用地近七千畝，所需1700畝水田指標(biāo)若通過水田交易平臺購買，化州市財(cái)政預(yù)計(jì)需支付超過6億元，將對化州市財(cái)政造成巨大壓力。經(jīng)本公司科學(xué)調(diào)研，擬自籌資金，在項(xiàng)目沿線選擇合適的土地進(jìn)行墾造水田，解決玉茂一級公路所需水田指標(biāo)問題。經(jīng)初步統(tǒng)計(jì)墾造水田5000畝，其中1700畝用于解決玉茂級公路所需水田指標(biāo)，另外3300畝用于平衡5000畝的成本，優(yōu)先按國家保底限價(jià)滿足化州本市基本項(xiàng)目使用。”

　　郭迎軍表示，公司正在全力推動占補(bǔ)平衡方案，解決水田指標(biāo)和項(xiàng)目壓占基本農(nóng)田問題，玉茂一級公路沿線有10212畝土地可以改造，第一批5000畝已經(jīng)化州市政府批準(zhǔn)，后期還有5000畝土地可以改造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

　　譚雄中認(rèn)為，玉茂一級公路茂名段項(xiàng)目的采用路線是由專家論證的，且用地預(yù)審、初步設(shè)計(jì)均通過政府批準(zhǔn)，政府完全可以采用補(bǔ)劃、調(diào)規(guī)、占補(bǔ)平衡等辦法解決，而不是一直拖延下去。

　　他介紹，按國家規(guī)定，永久基本農(nóng)田不能減少，但可以補(bǔ)充，三年一調(diào)規(guī)，2020年正是廣東省調(diào)規(guī)年，可以將項(xiàng)目占用的永久基本農(nóng)田申請從紅線內(nèi)調(diào)整到紅線外，保證永久基本農(nóng)田面積不減少。

　　但化州市方面對中達(dá)恒城提出的上述解決方案并未積極回應(yīng)。

　　2020年10月20日，化州市交通局通知廣東中達(dá)恒城，因“設(shè)計(jì)單位認(rèn)為所設(shè)計(jì)的線路較為合理，不宜調(diào)整，因而導(dǎo)致了占用永久基本農(nóng)田無法避讓。由于這個(gè)問題無法解決，致使項(xiàng)目用地報(bào)批無法進(jìn)行，直接影響該項(xiàng)目的征地拆遷工作無法推進(jìn)為此，現(xiàn)將2020年6月20日劃撥到我部的2億元退回給公司，并請貴公司及時(shí)退還給農(nóng)發(fā)行化州支行，待解決用地批問題后再予以劃撥。”

　　“項(xiàng)目從基建程序上經(jīng)茂名市批準(zhǔn)立項(xiàng)，初步設(shè)計(jì)概算經(jīng)茂名市財(cái)審中心批復(fù)，證明其在投融資模式上是‘物有所值’的，而且也進(jìn)了省庫和國家?guī)欤捌诠ぷ饕不就晟屏恕?rdquo;譚雄中表示，在這樣的情況下，政府單方面提出降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和縮小投資規(guī)模，是不符合契約精神的。

　　“項(xiàng)目拖得越久，我們各方蒙受的直接經(jīng)濟(jì)損失就越大。”譚雄中表示，撇開前期投資不談，每個(gè)月的貸款利息就要花去近600萬元，這些成本最終都是化州市財(cái)政要承擔(dān)的，項(xiàng)目拖著也是化州財(cái)政的損失，而且，玉茂一級公路是廣東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須要推動，盡快動工才符合化州政府和企業(yè)的共同利益。

　　《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者 李永華 鄧雅蔓 │ 廣東化州 報(bào)道